Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2012 г. N 04АП-3591/12

г. Чита

30 августа 2012 г.

Дело N А19-8486/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 августа 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Виляка О.И., Рылова Д.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Российская, д. 17; ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966) на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 июня 2012 года по делу N А19-8486/2011 по заявлению Областного государственного учреждения "Куйтунская станция по борьбе с болезнями животных" (адрес места нахождения: Иркутская область, Куйтунский район, п. Куйтун, ул. Березовая, д. 2; ОГРН 1043801911768, ИНН 3832003626) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области о признании недействительными решения от 21 февраля 2011 года N 78 и предписания от 21 февраля 2011 года N 54,

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Карла Маркса, д. 8; ОГРН 1053811066308, ИНН 3811087738) и сельскохозяйственного производственного кооператива - колхоза "Годовщина Октября" (адрес места нахождения: Иркутская область, Куйтунский район, с. Кундуй, ул. Ленина, д. 98; ОГРН 1023802627056, ИНН 3832001072)

(суд первой инстанции: Позднякова Н.Г.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Областное государственное учреждение "Куйтунская станция по борьбе с болезнями животных" (далее - учреждение ветеринарии, Куйтунская СББЖ) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 21 февраля 2011 года N 78 и предписания от 21 февраля 2011 года N 54.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 31 мая 2011 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области (далее - Управление Роспотребнадзора) и сельскохозяйственный производственный кооператив - колхоз "Годовщина Октября" (далее СХПК-Колхоз "Годовщина Октября").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 20 июня 2012 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда, считая, что с момента вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление N 1009) продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, пищевые продукты животного происхождения промышленного изготовления не являются объектами государственного ветеринарного надзора и не подлежат нормативно-правовому регулированию Минсельхозом России, поэтому приказ последнего от 16.11.2006 N 422 должен применяться в части, не противоречащей указанному постановлению.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что действующим законодательством не предусмотрено осуществление государственного ветеринарного надзора за деятельностью лиц, осуществляющих заготовку, переработку, перевозку, хранение и реализацию продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке. В связи с этим УФАС полагает, что осуществление Куйтунской СББЖ выдачи ветеринарных сопроводительных документов может привести к ограничению конкуренции на рынке реализации указанной продукции. В обоснование последнего довода УФАС указывает, что выдача ветеринарных сопроводительных документов осуществляется не по заявлению хозяйствующих субъектов, а применяется в качестве обязательного ветеринарного правила. Действия Куйтунской СББЖ по включению в перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, и пищевых продуктов животного происхождения, а также по осуществлению государственного ветеринарного надзора в отношении такой продукции не предусмотрены действующим законодательством и препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности.

Отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200052505781, 67200052505804, 67200052505828 и 67200052505798, а также отчетом о публикации 1 августа 2012 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Антимонопольным органом заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителей.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФАС от 29 октября 2010 года N 615 в отношении Куйтунской СББЖ возбуждено дело N 615 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Комиссии УФАС по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 21 февраля 2011 года N 78 учреждение ветеринарии признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Нарушение выразилось в осуществлении государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке (продовольственное сырье животного происхождения и пищевые продукты животного происхождения, изготовленные промышленным способом) и выдаче ветеринарных сопроводительных документов на такую продукцию, что создает необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами, в том числе путем установленных не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам на рынке реализации указанной продукции, и приводит к ограничению конкуренции (т. 1, л.д. 18-30).

На основании названного решения Куйтунской СББЖ выдано предписание от 21 февраля 2011 года N 54, в соответствии с которым предписано в срок до 1 мая 2011 года прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: прекратить осуществление государственного ветеринарного надзора в отношении продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке и пищевых продуктов животного происхождения, изготовленных промышленным способом, и прекратить выдачу ветеринарных сопроводительных документов на продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке и пищевые продукты животного происхождения, изготовленные промышленным способом (т. 1, л.д. 31-32).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых ненормативных правовых актов) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, обладающих теми или иными властными полномочиями, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции указано в статьях 65, 189 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в разъяснениях, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 мая 2011 года N 13371/10.

В решении от 21 февраля 2011 года N 78 антимонопольный орган, ссылаясь на пункт 1 Постановления N 1009, указал, что продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, а также пищевые продукты животного и растительного происхождения промышленного изготовления, не являются объектами государственного ветеринарного надзора.

Сделав вывод о том, что действующим законодательством не предусмотрена выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветеринарных свидетельств и справок) на указанные продовольственное сырье и пищевые продукты, а также осуществление в отношении такого сырья и пищевых продуктов государственного ветеринарного надзора, антимонопольный орган признал действия Чунской СББЖ по выдаче после 26 декабря 2009 года ветеринарных сопроводительных документов (в том числе по договору с СХПК-Колхоз "Годовщина Октября") нарушением требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, к необоснованному препятствованию деятельности учреждением ветеринарии, УФАС относит выдачу ветеринарных сопроводительных документов хозяйствующим субъектам, изготавливающим или реализующим готовую продукцию животного происхождения (прошедшую промышленную или тепловую обработку).

Судом первой инстанции обоснованно учтено, что областные государственные учреждения ветеринарии (станции по борьбе с болезнями животных), входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, на основании взаимосвязанных положений статей 1, 5, 8 и 15 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) и пунктов 1, 2 Положения от государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706, осуществляют не только государственный ветеринарный надзор, но и вправе оказывать ветеринарные услуги.

Согласно пункту 2 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898, к платным ветеринарным услугам относится, в частности, оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарные проходные свидетельства, сертификаты, справки, паспорта, регистрационные удостоверения и др.).

Пунктом 2.7 Перечня платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Минсельхозом России 20.01.1992 N 2-27-145, выдача ветеринарных документов (ветеринарные свидетельства, справки, паспорта и регистрационные удостоверения) отнесена к ветеринарным услугам.

Частью 2 статьи 19 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны соблюдать требования нормативных документов к условиям хранения и перевозок пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждать соблюдение таких требований соответствующими записями в товарно-сопроводительных документах.

Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов утверждены приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422).

Согласно пункту 1.1 Правил N 422 они являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.3 Правил N 422 все грузы, перечисленные в Приложении N 19 к этим Правилам, в том числе мясные продукты, мясо птицы и продукты их переработки (пункты 2.1 и 2.4) должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города).

Из приведенных норм права следует, что выдача ветеринарных сопроводительных документов относится к платным ветеринарным услугам (а не только к государственному ветеринарному надзору, как посчитал антимонопольный орган в оспариваемом решении) и осуществляется на основании договора.

В обоснование своей позиции о нарушении учреждением ветеринарии требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в оспариваемом решении указал также, что груз без ветеринарных сопроводительных документов не подлежит приему для переработки и реализации, но принимается для изолированного хранения до предъявления ветеринарных сопроводительных документов.

Однако подобное требование установлено пунктом 3.5 Правил N 422, то есть нормативным правовым актом, и применяется вне зависимости от совершения или несовершения Куйтунской СББЖ действий по выдаче ветеринарных сопроводительных документов. Иными словами, даже если учреждение ветеринарии и не будет оказывать услуги по выдаче ветеринарных сопроводительных документов (то есть исполнит предписание антимонопольного органа), хозяйствующие субъекты все равно будут обязаны соблюдать указанное требование при осуществлении деятельности, связанной с оборотом продовольственного сырья животного происхождения и пищевых продуктов.

Равным образом, необоснованным является и довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Куйтунская СББЖ осуществляет действия по включению в перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, и пищевых продуктов животного происхождения.

Как уже отмечалось выше, перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, нормативно установлен в Приложении N 19 к Правилам N 422, которое является обязательным для учреждения ветеринарии.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что само по себе оформление Куйтунской СББЖ ветеринарных сопроводительных документов не может препятствовать предпринимательской деятельности и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения.

Из материалов дела, в том числе из апелляционной жалобы, следует, что единственным правовым основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания послужило Постановление N 1009, разграничивающее нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организацию такого контроля между Минздравсоцразвития России и Роспотребнадзором, определив круг их вопросов в подпункте "а" пункта 1, и Минсельхозом России и Россельхознадзором, закрепив за ними ветеринарный надзор только за продовольственным сырьем животного происхождения, не подвергшимся промышленной или тепловой обработке (подпункт "б" пункта 1).

Вместе с тем постановление N 1009 не вносит изменений в нормы Закона о ветеринарии, Постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 "Об утверждении положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", определяющие понятие государственного ветеринарного надзора, предмет надзора и полномочия Россельхознадзора, а также не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которые в настоящее время оформляются на основании Правил N 422.

Кроме того, Постановлением N 1009 Роспотребнадзору и Россельхознадзору предписано организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Минздравсоцразвития и Минсельхоза России, изданными в рамках установленных полномочий.

Однако внесенные приказом Минсельхоза России от 19.03.2010 N 84 (зарегистрирован в Минюсте России 13 апреля 2010 года N 16875) изменения коснулись лишь сроков выдачи ветеринарных сопроводительных документов (пункт 2.7) и сроков действия ветеринарных свидетельств и справок (пункт 3.8).

Поскольку до настоящего времени упомянутые выше положения Постановления N 1009 не реализованы, Минздравсоцразвития России и Минсельхозом России нормативные правовые акты не приведены в соответствие с Постановлением N 1009, суд апелляционной инстанции считает, что Куйтунская СББЖ не препятствовала деятельности хозяйствующих субъектов на рынке продовольственного сырья (продукции) животного происхождения, действовала в соответствии с требованиями законодательства в области ветеринарии и об обороте пищевых продуктов, а потому не допускала нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Изложенное соответствует позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2012 года N 15300/11.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 июня 2012 года по делу N А19-8486/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 июня 2012 года по делу N А19-8486/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

О.И. Виляк Д.Н. Рылов