Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения (Н.Е. Егорова, О.А. Иванюк, В.С. Потапенко, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2007 г.)

Правовое обеспечение государственных реформ:
проблемы и пути их решения

30 мая 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - Институт) состоялась ежегодная конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей Института на тему "Правовое обеспечение государственных реформ".

Открыл конференцию первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров. Прежде всего, он отметил, что при всем многообразии проводимых в стране реформ существуют пока неразрешенные проблемы оценки эффективности их результатов. Реформы ни в коем случае не должны рассматриваться как одномоментное явление, они занимают довольно длительный период времени, Россия сейчас переживает "ураган реформ". Реформы, проводимые в Российской Федерации, обладают значительной спецификой по сравнению с аналогичными процессами в других странах. В условиях нашей страны иногда не вполне понятна конечная цель преобразований, имеется множество недостатков при осуществлении реформ, недостаточно хорошо просчитываются их социальные последствия. Так, например, жилищная реформа в Российской Федерации показала несовершенство основных методов и средств ее проведения.

Достаточно тяжело проходит и административная реформа, во многом все меры сводятся лишь к принятию соответствующих административных регламентов, "перебросе" функций одних органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти, однако нет четко установленных правил взаимодействия между самими органами власти и другими участниками правоотношений. Нельзя назвать вполне удачной и организацию проведения муниципальной реформы.

Практика проведения реформ в России позволяет сделать основной вывод - в науке пока еще не появилось достаточно разработанной теории и хорошо структурированной методологии проведения государственных реформ, что приводит к необоснованному "жонглированию" понятиями, подмене их смысла. Государственные преобразования часто осуществляются с применением недостаточно продуманных мер и средств. Эта ситуация абсолютно недопустима.

Решение поставленных проблем видится в изменении системы взаимоотношений государственных органов, муниципальных и общественных институтов, создании правового обеспечения такого взаимодействия. Необходимо повысить уровень осведомленности граждан о проведении соответствующих государственных реформ, что обеспечит возможность каждому гражданину своевременно воспользоваться предоставляемыми ему правами, быть в курсе происходящих в стране преобразований. Должна быть налажена последовательная реализация целей поставленных реформ. Важно создать адекватное проводимой реформе ее правовое оформление.

В настоящее время проводится целый ряд реформ: административная реформа, муниципальная реформа, социальная реформа (изменения в сферах образования, здравоохранения, демографической политики государства), судебная реформа. Реформы всегда сопутствуют жизни человека, необходимы для существования и развития государства, его правовой системы. Зарубежный опыт проведения реформ применительно к российским условиям нужно использовать с осторожностью и, прежде всего, очень важно разработать и обеспечить качественное правовое обеспечение государственных реформ. В свете сказанного тема проводимой конференции молодых ученых "Правовое обеспечение государственных реформ" представляется особенно актуальной.

Выступления молодых ученых, аспирантов и соискателей открыла Н.Е. Егорова. Она обратила внимание на вопросы определения структуры органов местного самоуправления в рамках муниципальной реформы. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве обязательного признавалось наличие только выборного органа местного самоуправления муниципальных образований, все другие органы определялись самостоятельно муниципальными образованиями. Однако в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечень обязательных органов местного самоуправления были включены, помимо выборного органа, также глава муниципального образования и местная администрация (ч. 2 ст. 34).

Возникает вопрос - вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного образования вышеуказанных органов местного самоуправления? Выступавшая отметила, что закрепление такого требования явилось результатом реализации положений Федерального закона 1995 г., так как в определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований. Кроме того, указанное требование не противоречит Конституции РФ. В Конституции и в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. не раскрывается понятие "общие принципы организации местного самоуправления".

В связи с этим законодатель может самостоятельно определять, в том числе, и некоторые ограничения самостоятельности населения в вопросах организации местного самоуправления.

Нельзя согласиться с существующими в настоящее время предложениями об отмене выборов глав муниципальных образований и фактическим их назначением по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При реализации таких предложений будет нарушен конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, которое в этом случае станет продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих правовых позициях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.

Е.А. Гудова отметила, что в свете происходящих в настоящее время в Российской Федерации реформ в экономической, политической и социальной сферах особое значение приобретает необходимость преобразования строительной отрасли. Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" предусматривается прекращение лицензирования с 1 января 2007 г. видов деятельности, связанных со строительством, деятельности по проектированию зданий и сооружений, инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений (лицензирование указанных видов деятельности продлено до 1 июля 2007 г.).

До сих пор не стихают споры на предмет отмены лицензирования вышеуказанных видов деятельности, предлагаются альтернативные методы замены государственного регулирования строительной отрасли.

В настоящее время подготовлен проект федерального закона "О саморегулируемых организациях" (СРО), согласно которому СРО должно стать некоммерческой организацией численностью не менее 25 членов и создаваться в целях регулирования и контроля деятельности по осуществлению строительной деятельности. В целях обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами предусматривается заключение договора обязательного страхования ответственности подрядчика при осуществлении деятельности СРО, а также формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации, в который каждый член саморегулируемой организации должен внести обязательный взнос.

Альтернатива лицензированию в виде создания саморегулируемых организаций в условиях существующих механизмов управления в строительной отрасли, нерешенности вопроса о технических регламентах является преждевременной, а за основу необходимо взять другой способ регулирования строительной деятельности, например, сертификацию услуг строительной отрасли.

Обязательная сертификация услуг стабилизирует ситуацию "краха" государственного регулирования в случае отмены ранее лицензируемых видов деятельности в области строительства. Институт обязательной сертификации станет эффективным при условии приобретения им характера доступности, обязательности, неотвратимости и отсутствия коммерческого подхода к данной сфере. Только подход, выражающийся в присутствии государственного контроля в области строительства в виде сертификации, может заменить отмененную систему лицензирования строительства зданий и сооружений 1 и 2 уровней ответственности, а также надлежащим образом обеспечить проведение государственной реформы строительной отрасли, гарантируя при этом сохранение и соблюдение конституционного права человека на безопасность жизни.

В выступлении О.А. Иконниковой были рассмотрены некоторые спорные правовые вопросы обеспечения государственных реформ в сфере налогообложения взаимозависимых организаций (групп предприятий). В российской экономике решающую роль играют именно крупные производственные объединения. Однако действующее российское законодательство, прежде всего, налоговое не учитывает в должной мере специфику отношений между компаниями, объединенными в бизнес-группу. По этой причине российские группы компаний не могут реализовать имеющиеся у них транзакционные преимущества. Повышение конкурентоспособности российских предприятий напрямую зависит от взвешенной налоговой политики в отношении них.

Необходимо осуществить последовательные этапы в формировании особого режима налогообложения взаимозависимых организаций. Первый этап - это корректировка существующего режима путем внесения изменений в ст. 20 Налогового кодекса РФ; внесения изменений в ст. 40 (исключение из сферы ее действия "высокоинтегрированных" структур, введение института налоговых соглашений о ценообразовании); освобождения от налогообложения дивидендов, выплачиваемых в рамках группы компаний и др. Второй этап - это введение института консолидированной группы налогоплательщиков (консолидированного налогообложения).

М. С. Левина обратилась в своем докладе к вопросу о разграничении государственной собственности на землю. Она отметила, что на сегодняшний день процесс разграничения государственной собственности на землю в значительной степени изменился в связи с вступлением в силу Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

В отличие от утратившего силу Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не содержит положения о том, что расположение на земельном участке приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности Российской Федерации или ее субъекта, является основанием для возникновения соответственно у Российской Федерации или ее субъекта права собственности на данный земельный участок.

Действующим земельным законодательством не урегулированы следующие вопросы:

- к чьей собственности (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) относится земельный участок, предоставленный на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве аренды акционерному обществу (в том числе бывшему государственному унитарному предприятию);

- как определить публичного собственника земельных участков, предоставленных организациям, созданным РАН, РАСХН, РАМН, которые не являются органами государственной власти Российской Федерации (принадлежность земельных участков, предоставленных вышеуказанным организациям, к собственности Российской Федерации очевидна).

Ю.С. Гамзин в своем выступлении рассмотрел некоторые положения Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., которая предусматривает совершенствование системы организационно-правовых форм юридических лиц и предлагает законодательно определить единую модель акционерного общества без деления на типы (открытое и закрытое).

В рамках единой модели акционерного общества предполагается осуществить деление компаний на публичные и на непубличные. Докладчик отметил, что существуют различные подходы к выработке критериев публичности и непубличности акционерных обществ. Первый подход предполагает учет фактических обстоятельств, таких как публичное размещение и публичное обращение ценных бумаг акционерного общества среди неограниченного круга лиц, в том числе на фондовых биржах. Второй подход заключается в установлении на уровне законодательства юридического основания разделения акционерных обществ на публичные и непубличные, проведя, таким образом, четкую "демаркационную линию" между различными правовыми режимами.

Публичные компании несут бремя обязательств исполнения жестких требований по раскрытию корпоративной информации; предоставлению достоверной финансовой отчетности; формированию эффективной системы корпоративного управления, соответствующей международным принципам. Поэтому выбор той или иной стратегии бизнеса становится для компании предметом ответственного выбора. Непубличные компании необходимо избавить от обременительного комплекса требований, предъявляемых к публичным компаниям.

О.А. Шарпатый проанализировал некоторые проблемы реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Жилищная сфера в настоящее время является одной из наиболее социально значимых и нуждающихся в качественном реформировании.

Государство в качестве механизма, способного решить жилищную проблему, рассматривает ипотечное кредитование. Но по прошествии двух лет видно, что некоторые из принятых законодательных актов (в частности, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации") на практике сделали жилье еще более недоступным. По официальным данным, около 80% российских семей нуждается в улучшении жилищных условий.

Из этого следует, что с нынешними ценами на жилье, созданными во многом вследствие несовершенства законодательства и порочности его право применения в данной сфере, а также относительно высокими банковскими ставками по выдаваемым кредитам, ипотека стала недоступной для большинства населения.

Успешная реализация приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" невозможна без существенного увеличения объемов жилищного строительства.

В связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" отдельные полномочия по распоряжению земельными участками переданы субъектам Российской Федерации. Вследствие многочисленных нарушений местных властей, связанных с выдачей земельных участков под строительство, организация и проведение торгов искусственно сужают возможности для строительства, делая рынок недвижимости фактически закрытым.

Подводя итоги своего выступления, О.А. Шарпатый предложил: во-первых, передать функции по выделению земельных участков под жилищное строительство федеральному органу исполнительной власти, непосредственно занимающемуся реализацией данного национального проекта, либо иному, вновь созданному федеральному органу; во-вторых, создать эффективный правовой механизм оперативного рассмотрения споров, связанных с выдачей земельных участков и, в-третьих, создать прозрачное правовое поле в сфере жилищного строительства, обеспечив баланс частных и публичных интересов.

М.Е. Глазкова обратила внимание присутствующих на важнейшие принципы отправления правосудия, провозглашенные европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и установленные в решениях Европейского Суда по правам человека. На основе расширительного толкования положений ст. 6 Конвенции к ним относятся: справедливость и публичность судебного разбирательства, не зависимость и беспристрастность суда, разумность срока рассмотрения дела и, как следствие, максимально возможное сокращение продолжительности состояния "правовой неопределенности", возникающего у лица в момент нарушения его прав или законных интересов и существующего вплоть до окончательного разрешения спора. Государство не вправе ограничивать или отменять судебный контроль в определенных сферах или в отношении определенных категорий дел, при этом оно должно руководствоваться принципом доступности.

Реформирование судебной системы России и процедуры судопроизводства имеет два аспекта: правовое обеспечение последовательного проведения мероприятий в рамках судебной реформы, а также фиксация их результатов - своевременное внесение в действующее процессуальное и судоустройственное законодательство "новелл" или корректив, разрабатываемых в ходе реформирования.

Европейский Суд по правам человека неоднократно указывал, что Конвенция является "живым" инструментом и должна толковаться в свете условий, существующих в настоящее время. В этой связи актуальным является проведение исследований в области анализа практики рассмотрения дел Европейским Судом по правам человека в целях выявления причин обращений и выработки предложений по их устранению. Необходимо разработать нормативно-правовую базу осуществления указанного мероприятия в рамках судебной реформы.

На современном этапе судебной реформы (2007-2011 гг.) планируется проведение ежегодного "общественного мониторинга" качества работы судов с целью выявления общественного мнения. В этой связи важно нормативно закрепить порядок организации и методологии проведения правового мониторинга в России.

И.Б. Смадьяров проанализировал некоторые вопросы определения места учредительного договора в контексте корпоративной реформы.

Выступающий отметил, что во исполнение распоряжения Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложена Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. В соответствии с указанной Концепцией, из числа учредительных документов общества с ограниченной ответственностью подлежит исключению учредительный договор.

Подготовлен законопроект, предусматривающий внесение изменений в действующее законодательство в части исключения учредительного договора из числа учредительных документов обществ с ограниченной ответственностью. По мнению И.Б. Смадьярова, это означает окончательную утрату данной организационно-правовой формой признаков "объединения лиц" и превращение общества в "объединение капиталов".

Однако целям совершенствования правовых основ корпоративного управления в большей степени соответствует не отказ от учредительного договора, а наоборот - его более широкое применение в рамках проводимой корпоративной реформы.

Преимущества учредительного договора докладчик видит в следующем.

В отличие от акционерных обществ, в силу закона обладающих специальным правовым инструментом закрепления прав - реестром, общества с ограниченной ответственностью, равно как и товарищества (полное и коммандитное), таким инструментом не обладают. Роль правоподтверждающего акта, своеобразного "реестра", в этом смысле мог бы взять на себя учредительный договор.

Поскольку право свободного выхода из состава участников общества с ограниченной ответственностью представляет собой расторжение учредительного договора в отношении конкретного лица, постольку в целях ограничения данного права достаточно было бы распространить на учредительный договор общее правило о невозможности одностороннего расторжения, закрепленного в нормах гл. 29 ГК РФ.

В качестве основания для исключения учредительного договора из числа учредительных документов общества с ограниченной ответственностью часто указываются противоречия положений устава и учредительного договора. Для устранения подобных противоречий можно разграничить сферу действия каждого из учредительных документов и на уровне ГК РФ закрепить приоритет учредительного договора над положениями устава.

Современным российским гражданским правом еще далеко не исчерпаны все правовые возможности использования учредительного договора, а потому отказ от его использования является преждевременным.

А.Е. Карсанин в своем выступлении уделил внимание некоторым проблемным моментам взаимодействия федеральных органов государственной власти в законодательном процессе. Реформы социальной, политической и экономической сфер обусловили необходимость решения грандиозной задачи - в сжатые сроки практически заново сформировать систему российского законодательства. При этом законодательные решения должны отвечать самым высоким требованиям как по качеству каждого конкретного закона, так и с позиций упрочения системности и стабильности всего законодательства.

Для существующего на данный момент законодательного процесса характерны следующие серьезные проблемы.

Прежде всего, пока недостаточным остается уровень качества принимаемых и вводимых в действие законов. Это подтверждается практикой внесения в законы изменений в достаточно короткие промежутки времени после начала их действия.

Неразрешенной проблемой является несистемный характер изменений действующего законодательства. Вновь принимаемые законы часто противоречат действующим, значительную долю в принятых законах составляют акты частного характера.

Неудобна процедура применения действующих законодательных актов: громоздкость массивов норм и документов; разрозненность актов разных уровней; труднодоступность ратифицированных международных договоров и действующих законов СССР и РСФСР для граждан и организаций.

Для преодоления данных недостатков, по мнению А.Е. Карсанина, следует предпринять следующие практические меры.

Во-первых, необходимо усилить координацию работы всех субъектов права законодательной инициативы на ранних стадиях подготовки проектов законов. Всем органам власти следует четко нацелить свои структуры на координацию и взаимодействие в законопроектной работе. Необходимо воссоздать Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, которая должна заработать в полную силу при условии взаимной ответственности за выполнение принимаемых ею рекомендаций.

Во-вторых, нужно установить слаженную процедуру согласования законопроектов с субъектами Российской Федерации, особенно по предметам совместного ведения России и регионов.

В-третьих, важно применять практику пакетного принципа формирования нормативных актов и обновления действующих кодифицированных законов.

О.А. Акопян посвятил свой доклад анализу публично-правового воздействия инвестиционных процессов и совершенствованию механизма обеспечения эффективности бюджетного и частно-публичного (смешанного) инвестирования, что дает возможность представить процесс бюджетного инвестирования как нормативную процедуру.

Позиция О.А. Акопяна заключается в том, что в основе инвестирования лежат соответствующие договоры и иные юридические факты. Инвестирование бюджетных средств может быть опосредовано различными правовыми формами - например, договором кредитования (включая банковское и бюджетное). В связи с этим, бюджетный кредит представляет собой одну из форм бюджетного инвестирования и является одной из форм расходов бюджетов. В случае направления средств, предоставленных юридическому лицу в виде бюджетного кредита, на инвестиционные цели, указанные средства относятся, к капитальным расходам бюджетов.

В заключение О.А. Акопян отметил, что предусмотренный Бюджетным кодексом РФ институт бюджетного кредита, безусловно, сыграл существенную роль в произошедшей стабилизации и начале обновления российской экономики, становлении многих российских компаний крупного и среднего бизнеса. Бюджетный кредит и сегодня остается одним из наиболее эффективных государственных инструментов для финансирования приоритетных отраслей экономики и социальной сферы, что делает изучение данного института необходимым для дальнейшего развития государства.

Выступление Т.А. Кривошеевой было посвящено правовому обеспечению общественного обсуждения важнейших вопросов политики и права в России. Правовые механизмы общественного обсуждения вопросов, требующих законодательного решения, не должны быть декларативными, неподкрепленными юридическими процедурами, обеспечивающими принятие решений, отражающих мнение общества. Такие механизмы не должны становиться инструментом манипулирования общественным сознанием, лоббирования интересов коммерческих и иных заинтересованных структур. Любые формы учета общественного мнения должны объективно отражать это мнение, обладать качествами репрезентативности.

Т.А. Кривошеева обратила внимание на тот факт, что право граждан инициировать принятие правовых актов предусмотрено лишь для муниципального уровня публичной власти. Однако такой механизм сложен в реализации и неэффективен (сложности в подготовке документов и сбора подписей). Кроме того, правотворческий орган может отказать инициаторам в принятии решения лишь потому, что считает это нецелесообразным.

В связи с этим, следует принять закон "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения" и закрепить в актах соответствующего уровня положения, обязывающие законодательные органы учитывать общественное мнение при принятии наиболее важных, затрагивающих интересы большинства граждан решений.

Институты народной инициативы и референдума дают возможность каждому гражданину постоянно влиять на конституционный процесс и выносить составленные правительством проекты законов на суд народа.

Е.Н. Евсегнеева рассмотрела в своем докладе некоторые случаи изменения прав на землю в условиях земельной реформы. Изменение права на землю представляет собой процесс, содержащий систему юридических и фактических действий и событий, который влечет изменение субъективного права на землю. К изменению права на земельные участки относится и установление ограничений и обременений, и изменение категории земли, целевого назначения и разрешенного использования, и изменение каких-либо качественных характеристик земли. Особый интерес представляет переоформление как особый случай изменения прав на землю. В некоторых законодательных актах и юридической литературе данную процедуру называют "перерегистрацией". Однако это совершенно разные процессы. Переоформление прав на землю является частным случаем изменения прав на землю. Перерегистрация представляет собой обретение права какого-либо лица соответствующей юридической формы.

Существует проблема соотношения терминов "переоформление" и "приватизация": является ли приватизация всегда переоформлением в собственность, либо же она возможна в виде изменения права, которое переоформлением считать нельзя.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Вызывает споры вопрос об отнесении выкупа арендованного земельного участка к переоформлению. Е.Н. Евсегнеева считает, что данный случай не попадает в сферу действия термина "переоформление", так как участок уже переоформлен на право аренды либо предоставлен в аренду лицу, тогда как переоформление представляет собой изменение исключительно ограниченного вещного правового титула.

Таким образом, приватизация земельных участков, как и переоформление, является особым случаем изменения прав на земельные участки.

В большинстве случаев, но не всегда, данные понятия являются тождественными.

О.И. Крайнова в своем выступлении затронула проблемы гармонизации (сближения) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с законодательством стран - основных экономических партнеров России. Непостоянство национального налогового законодательства мешает России достичь значительных успехов в налоговой конкуренции между странами за привлечение налогоплательщиков, резкие изменения пугают иностранных партнеров, потенциальных инвесторов. В этой связи можно отметить положительный опыт Европейского Союза, где о любых изменениях налогового законодательства становится известно не позже, чем за один год.

Пробелы являются важным недостатком налогового законодательства России. Одним из способов решения данной проблемы может быть развитие института привлечения к законотворческому процессу различных неправительственных структур - частных организаций, экспертов как из научной сферы, так и из сферы бизнеса, практикующих налоговых юристов, представителей налогоплательщиков.

Актуальна проблема недобросовестного использования договоров об избежании двойного налогообложения. Необходимы действенные способы определения реального резидентства налогоплательщика и оперативный обмен информацией между российскими налоговыми органами и их зарубежными коллегами.

Процессу сближения законодательств мешает восприятие гармонизации как ограничения независимости государства при принятии правовых решений. Такое положение дел может возникнуть только по причине нарушения основных принципов гармонизации налогового законодательства: сохранение целостности национальной правовой системы, осуждение любых форм налоговой дискриминации по отношению к резидентам и нерезидентам государств - участников какого-либо международного союза. В этой связи особенно важна оценка актуальности и преимуществ законодательства каждой из стран.

А.М. Федосеева проанализировала некоторые проблемные вопросы осуществления государственной политики в области резервирования земель для природоохранных целей. В условиях проводимых реформ, направленных на упорядочение полномочий разных уровней власти, в этой области сохраняется много нерешенных вопросов и законодательных коллизий.

В общем смысле, государственная политика в области резервирования земель для природоохранных целей является частным проявлением непоследовательности государственной политики в области охраны окружающей среды в целом. Один из признаков такой непоследовательности - недостаточное развитие нормативно-правовой базы для реализации заявленных федеральным законодательством возможностей. Возможность резервирования установлена рядом федеральных законов, однако порядок резервирования до сих пор на федеральном уровне не принят. Указанный пробел порождает противоречивую практику правоприменения.

Законодательное регулирование резервирования земель для природоохранных целей, а именно для создания в дальнейшем особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), имеет ряд специфических особенностей.

Резервирование земель для создания ООПТ связано с их последующим изъятием. В то же время значительное число ООПТ организовывается без изъятия земель. Федеральное законодательство изобилует противоречиями, приводящими к тому, что невозможно точно определить, для организации каких категорий ООПТ в принципе применимо резервирование. Источником коллизий является некорректное оперирование законодателем правовыми понятиями "особо охраняемые природные территории", "земли особо охраняемых природных территорий", "земли особо охраняемых территорий", "земельные участки". Каждое из названных понятий имеет свой юридический смысл, их смешение в нормативных правовых актах недопустимо.

Особенностью резервирования земель для создания ООПТ независимо от их значения (федерального, регионального или местного) также является то, что решения о резервировании принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако процедура взаимодействия органов власти соответствующих уровней по резервированию земель не установлена.

Совершенствование законодательного регулирования резервирования земель для организации ООПТ является особенно актуальным для регионов с высокой плотностью населения и интенсивно осваиваемых.

С.А. Бурлаков обратил внимание присутствующих на проблемные вопросы совершения крупных сделок автономными учреждениями. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон) определил правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации и иные вопросы их деятельности, в том числе и нормы о крупных сделках. Крупной сделкой согласно ст. 14 Закона признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

При применении норм федеральных законов об акционерных обществах и об обществах с ограниченной ответственностью о крупных сделках возникают проблемы, касающиеся понятия "взаимосвязанные сделки" и установления критерия взаимосвязанности. В отношении крупных сделок автономных учреждений законодатель отказался от понятия "взаимосвязанные сделки" и установил, что крупной является только единичная сделка.

К крупной сделке автономных учреждений законодатель отнес сделки, связанные с отчуждением имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог. В законах об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью речь идет только об отчуждении имущества, при этом законодатель не раскрывает содержание понятия "отчуждение".

В арбитражной практике под отчуждением принято понимать действие, связанное не только с переходом права собственности, но и с передачей имущества в аренду. В случае же с автономными учреждениями законодатель использовал понятия "отчуждение" и "передача в пользование", соединив их словами "а также", исключив тем самым их синонимичность.

Статья 15 Закона установила, что крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Сам термин "одобрение" предполагает выражение уполномоченным органом только согласия на совершение конкретной сделки, окончательное решение о том, заключать сделку или нет, должно оставаться за единоличным исполнительным органом юридического лица. Однако в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 11 Закона наблюдательный совет рассматривает предложения руководителя о совершении крупных сделок и принимает соответствующее решение, обязательное для руководителя. Возникает вопрос: в чем состоит эта обязательность (должен ли руководитель учреждения заключать одобренную крупную сделку, если, например, необходимость в ней уже отпала?).

Крупная сделка, совершенная с нарушением требований Закона, является оспоримой и может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения. Такая формулировка существенно отличается от аналогичных формулировок законов о хозяйственных обществах, поскольку включает в предмет доказывания по заявленному иску такое обстоятельство, как осведомленность контрагента учреждения о наличии нарушения.

В своем выступлении Е.В. Игнатюк рассмотрел некоторые вопросы, связанные с реформированием принципа публичности бюджетного процесса.

В качестве основной проблемы был обозначен пробел в правовом регулировании принципов построения бюджетной классификации. Вновь установленный произвольный подход к построению бюджетной классификации создал существенные препятствия для открытости бюджетного процесса и тем самым сформировал предпосылку для нарушения конституционных прав граждан, а также препятствие для реализации "национальных" проектов. Для решения этой проблемы возможно применение соответствующих международных стандартов, как и предусматривалось Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249, однако не учтенных конечной редакцией Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", закрепившего положения реформы бюджетного процесса.

Е.С. Басманова проанализировала в своем докладе проблему сложных объектов гражданского права на примере Интернет-сайта. Часть 4 Гражданского кодекса РФ, будучи кодификацией законодательства об интеллектуальной собственности, включила в себя ряд реформаторских положений, примером новации может служить ст. 1240 ГК РФ, посвященная сложным объектам.

Указанная статья в качестве сложного объекта признает такой объект, который включает несколько охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и приводит перечень таких объектов: кинофильм, иные аудиовизуальные произведения, театрально-зрелищные представления, мультимедийный продукт, единая технология.

Следует остановиться на понятии "мультимедийный продукт", которое дается в ГК РФ без расшифровки и кроме как в ст. 1240 ГК РФ, нигде не встречается. Между тем мультимедийный продукт является абсолютно новым понятием в российском гражданском праве. Исходя из определений, выработанных юридической и технической наукой, мультимедийный продукт можно определить как многофункциональную компьютерную систему, включающую в себя произведения различного рода: текстовые, графические, музыкальные, аудиовизуальные и др. Очень близким понятию "мультимедийный продукт" является понятие "Интернет-сайт". Даже если Интернет-сайт и не является мультимедийным продуктом в собственном смысле этого слова, он, безусловно, по своим признакам представляет собой сложный объект. Обладая чертами базы данных, программы для ЭВМ и произведения дизайна, включающий результаты различных видов интеллектуальной деятельности, сайт до последнего времени не мог быть отнесен к какому-либо виду объектов гражданского права, однако Часть 4 ГК РФ внесла ясность в определение его юридической природы.

Анализ нововведения ст. 1240 Части 4 ГК РФ дает возможность выработать следующие основные направления для дальнейшего реформирования гражданского законодательства в этой сфере:

- конкретизация и расширение перечня сложных объектов, в том числе путем включения в данный перечень новой категории - Интернет-сайт;

- определение возможных форм самоорганизации создателей сложных объектов, способов договорного и внедоговорного регулирования отношений между ними.

С.В. Чергинская рассмотрела некоторые правовые вопросы резервирования и изъятия земельных участков. Среди различных направлений законодательных преобразований в России особое значение на сегодняшний день приобрели приоритетные национальные проекты. При этом особого внимания в отношении использования земли для строительства заслуживает приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", одним из целевых показателей которого является увеличение общего годового объема ввода жилья в 2006-2007 гг. на 12.1 миллиона квадратных метров за счет мероприятий проекта.

Основным базовым активом и необходимым инструментом для реализации целей данного национального проекта в сфере увеличения объемов жилищного строительства является земля. Для осуществления любой градостроительной задачи требуется предварительное решение вопроса о предоставлении земли для строительства. Однако уже на этом этапе воплощения в жизнь основных направлений проекта обозначились существенные проблемы в их реализации. Одной из проблем является дефицит земельных участков, находящихся в границах населенных пунктов и пригодных для жилищного строительства и строительства социально значимых объектов. Для решения этого вопроса органы государственной власти все чаще используют механизм изъятия либо резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако вызывает сомнения законность применения данного механизма в отношении изъятия земли у собственников.

Статья 49 Земельного кодекса РФ оставляет открытым перечень исключительных случаев, в которых возможно изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставляя возможность его расширения другим федеральным законам. Нормы иных федеральных законов не относят необходимость жилищного строительства к исключительным обстоятельствам изъятия земельных участков, но при этом и не запрещают такое изъятие для данных целей.

В законодательстве не определена четкая позиция законодателя по отношению к изъятию земель для государственных и муниципальных нужд в целях застройки, что на практике может привести к злоупотреблениям чиновников и ущемлению прав собственников земельных участков.

В связи с определением обеспечения достойным жильем граждан России в качестве одного из приоритетных направлений национальной политики, необходимо ввести адекватный механизм правового регулирования отношений, связанных с использованием земли для строительства, включая процедуру изъятия и резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд, который должен обеспечить баланс между публичными и частными интересами.

О.В. Мазова в своем выступлении затронула проблемы модернизации избирательного законодательства. Самыми обсуждаемыми нововведениями в сфере избирательного законодательства, получившими неоднозначную оценку, стали: повышение порога прохождения политических партий в Госдуму; запрет на создание блоков при проведении избирательной кампании в Госдуму; новая схема избрания губернаторов через решение законодательных собраний; исключение порога явки избирателей и графы "против всех". Ряд политических и общественных деятелей говорят о том, что все эти изменения означают отход России от пути в направлении демократии, снижают интерес у населения к выборам. Однако часть изменений уже апробирована на выборах 11 марта 2007 г. в 14 субъектах Федерации, где проводились выборы депутатов законодательных органов государственной власти, показав, что отсутствие строки "против всех" и порога явки не отразилось на уровне явки избирателей.

Применение нового законодательства о выборах и референдумах в ходе избирательных кампаний подтвердило в целом его соответствие уровню существующих в обществе отношений. Однако сесть некоторые проблемы реализации избирательных прав граждан, обусловленные имеющимися в действующем избирательном законодательстве пробелами и юридико-техническим несовершенством его отдельных положений. Основной тенденцией правовых реформ в сфере избирательного законодательства является слишком частое принятие правовых норм, которые недостаточно разработаны или не всегда обеспечены реализацией, что говорит об отсутствии единого плана и общей направленности российского избирательного законодательства. Необходима дальнейшая стабилизация избирательного законодательства, внесение в него необходимых уточнений и корректировок.

Ю.В. Левин посвятил свой доклад вопросам формирования самостоятельного вида государственной службы - государственной правоохранительной службы. Пока не принят отдельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранительную деятельность и, соответственно, являются правоохранительными органами, непросто. На основе анализа законодательства и выделения отличительных признаков правоохранительной деятельности, к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, следует отнести: прокуратуру; органы внутренних дел; миграционную службу; органы государственного контроля за распространением наркотических средств; министерство чрезвычайных ситуаций; таможенные органы; налоговые органы; службу судебных приставов; федеральную службу безопасности; службу внешней разведки. Однако выделение данной совокупности органов не снимает остроты существующих проблем, которые вытекают из материальных и процессуальных норм, регулирующих государственную службу в данных органах.

О.А. Иванюк обратила внимание присутствующих на проблему определения роли индивидуальных актов управления в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы. Обобщенно под индивидуальным регулированием понимается конкретизация юридических норм участниками правовых отношений - решение ими юридически значимых вопросов, которым законодатель не дает исчерпывающей нормативной регламентации. В процессе такого регулирования происходит индивидуализация содержания нормативных предписаний. Издаваемое в индивидуальном порядке предписание воспроизводит содержание применяемой нормы, сужая его до веления, адресованного персонально определенному субъекту - участнику конкретного общественного отношения. Правомерное административное усмотрение призвано обеспечить рационально-легальные механизмы гибкого реагирования уполномоченных субъектов на возникающие конкретные ситуации посредством предоставления для этого соответствующих средств, служит способом выбора меры соотношения законности и целесообразности, предполагает активные действия и акты управленческих субъектов.

Индивидуальные нормативные правовые акты, в отличие от нормативных, носят правоприменительный характер. Конкретность таких волеизъявлений проявляется, во-первых, в том, что с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

В условиях административной реформы, ввиду неспособности законодателя оперативно реагировать на быстро изменяющиеся социально-политические условия российской правовой жизни, индивидуальные акты управления приобретают особое значение в деле стабилизации общественных отношений и отношений между органами власти различного уровня. Вместе с тем, несомненно, органы исполнительной власти не могут и не должны в своей деятельности подменять законодателя, а должны принимать свои решения строго в рамках закона и в рамках предоставленных им для этого полномочий.

Е.В. Кронов в своем выступлении остановился на проблеме дисбаланса в действующем современном уголовном процессе, который образовался в большей части в аспекте соблюдения принципов состязательности и равноправия сторон на его судебной и досудебной стадиях. Во многом это связано со сложившимся еще со времени создания первых Судебных уставов 1864 г. пониманием досудебного производства как производства полицейского, для которого привнесение элементов равноправия со стороной защиты губительно, поскольку препятствует поиску и установлению доказательственной базы.

Современному досудебному уголовному процессу не всегда присущ принцип состязательности и он по-прежнему, является только розыскным.

Во многом это можно объяснить тем, что защитник подозреваемого, обвиняемого даже в свете тех новшеств, которые привнес законодатель во вступивший в силу с 1 июля 2002 г. УПК РФ, не может на равных "тягаться" со следователем (дознавателем), который держит все нити ведения расследования и обычно не проявляет особого желания взаимодействовать со стороной защиты.

Вряд ли будет оправданным говорить о равных правах на участие в доказывании сторон в свете принципа состязательности. В данном случае речь идет исключительно о принципе равноправия. Ведь многие ученые констатируют, что в настоящее время защитник имеет гораздо меньше прав при доказывании, чем его оппонент - следователь (дознаватель).

Уголовный процесс однако сейчас все в большей степени приобретает черты частного характера, когда субъекты процесса, которые не являются представителями власти (дознаватель, следователь, прокурор), а действуют от собственного имени, в полном смысле этого слова (подозреваемый, обвиняемый, защитник) наделяются рядом существенных процессуальных правомочий и начинают играть более активную, деятельную роль в судопроизводстве по уголовным делам.

Статья 123 Конституции РФ, применяя общий термин "судопроизводство", распространяет правило о состязательности и равноправии и на уголовное судопроизводство. Подтверждение этому можно найти в УПК РФ.

С.Г. Елисеев посвятил свой доклад анализу правоприменительной практики Конституционного Суда РФ в области защиты основных прав и свобод человека. Главная задача Конституционного Суда РФ - защита прав и свобод граждан.

Некоторые принципы прямо прописаны в Конституции, и на них как бы должна строиться остальная система права и законодательства. Например, ст. 2 Конституции РФ гласит, что человек, его права и свободы есть высшая ценность. Законодатель должен издавать законы, которые, прежде всего, охраняли бы эту ценность.

С тех пор, как Российская Федерация вошла в Совет Европы и присоединилась к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституционный Суд РФ при принятии своих решений принимает во внимание позиции Европейского Суда по правам человека по некоторым вопросам.

Например, в ст. 31 Конституции РФ закреплено положение о том, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. То есть, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях. Однако на самом деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок: если орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, то проводить его нельзя.

Ценности и идеи Конституции не могут быть отданы "на откуп" органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется более целесообразной и удобной. Для разрешения споров на предмет применения Конституции РФ, разъяснения ее основных положений и служит гражданам Конституционный Суд Российской Федерации.

О.С. Нестерова обратила внимание присутствующих на проблемы совершенствования арбитражного процессуального законодательства под влиянием проводимых правовых реформ. Одним из направлений совершенствования правового регулирования экономической деятельности в нашей стране стала корпоративная реформа.

Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации разработана Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. Одним из важнейших направлений корпоративной реформы, в соответствии с указанной концепцией, является разработка и внедрение механизмов эффективного урегулирования корпоративных конфликтов.

В связи с этим, важен процессуальный аспект корпоративной реформы. На основании концепции разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, некоторые другие нормативные правовые акты в целях совершенствования процедуры разрешения корпоративных споров". Согласно указанному законопроекту предлагается уточнить перечень категорий корпоративных споров, относящихся к специальной подведомственности арбитражного суда. При этом понятие корпоративных споров в проекте не приводится. Предложенное в законопроекте определение подсудности по корпоративным спорам приводит к неоправданному расширению подведомственности дел арбитражным судам, не соответствует нормам о подведомственности споров, установленным Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ГПК РФ, ст. 27 АПК РФ.

В концепции в целях совершенствования порядка разрешения корпоративных споров также предлагается определить их исключительную подсудность (арбитражным судам по месту нахождения соответствующего юридического лица); установить правило об обязательном соединении в одно производство тесно связанных между собой требований, вытекающих из одного корпоративного спора; установить правило о введении мер по обеспечению исков и заявлений по указанным требованиям только арбитражным судом по месту нахождения юридического лица, ограничить возможности введения обеспечительных мер; обеспечить раскрытие информации о судебном разбирательстве, связанном с корпоративным спором; обеспечить развитие института коллективных исков.

Вместе с тем при проведении корпоративной реформы важно разграничить ее процессуальный аспект и материально-правовой аспект. Для совершенство вания средств разрешения корпоративных споров важно не только внесение изменений в процессуальное законодательство, но и развитие норм материального права, регулирующих корпоративные правоотношения. Существенным условием введения в арбитражный процесс особого порядка разрешения корпоративных споров представляется четкое нормативное определение понятия корпоративного спора.

Выступление Е.А. Ягудиной было посвящено вопросу реформирования российского законодательства о третейских судах и международных коммерческих арбитражах. Она отметила, что отсутствие в российском законодательстве единообразного перечня, устанавливающего категории споров, которые не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда, зачастую приводит к правовой неопределенности как среди субъектов гражданских правоотношений, так и среди правоприменительных органов. Попыткой преодоления указанной правовой неопределенности стала разработка законопроекта "О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросу определения полномочий третейских судов и международных коммерческих арбитражей", отклоненного на заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 19 октября 2006 г.

Проанализировав способы решения вопроса о допустимости передачи споров на рассмотрение коммерческих арбитражей в США, Швейцарии и Германии, Е.А. Ягудина сделала вывод о том, что, несмотря на существующие различия в законодательном регулировании и правоприменительной практике, просматривается усиление либеральных подходов к арбитрабильности споров в тех сферах, где государство готово делегировать арбитражам часть своих функций по разрешению споров. В Российской Федерации представляется целесообразным зафиксировать в качестве критерия арбитрабильности имущественный характер споров, передаваемых на рассмотрение в третейские суды, хотя правосознание российского общества, возможно, еще не вполне готово к делегированию третейским судам и международным коммерческим арбитражам государственно-властных полномочий по рассмотрению публично-правовых споров, носящих имущественный характер.

А.Д. Валеев в своем докладе остановился на рассмотрении вопросов снижения экологических рисков государства посредством экологического страхования. Необходимо скорейшее рассмотрение законопроектов "Об обязательном экологическом страховании" и "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта". Введение обязательного страхования является цивилизованным решением проблемы возмещения вреда, причиненного опасными производственными объектами. В связи с этим важно усилить контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов - потенциальных причинителей вреда окружающей среде как со стороны государства, так и со стороны общественности. Так, Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору, Федеральной службе страхового надзора, Министерству финансов и Федеральной службе государственной статистики необходимо сформировать и сделать обязательной передачу достоверной информации об экологических последствиях в результате аварий и инцидентов на опасных производственных объектах. На основании такой информации страховые компании под контролем надзорных органов будут устанавливать страховые тарифы, страховые премии и страховые суммы для потенциальных страхователей в зависимости от частоты и характера тяжести наступления последствий.

Следует расширить перечень экологически опасных производственных объектов в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", включив в него те производственные объекты, которые содержат в себе потенциальную угрозу причинения вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц и окружающей природной среде, но по существующим критериям не подлежат обязательному экологическому страхованию.

Для совершенствования механизма страхования важно: улучшить нормативно-методическое обеспечение в области определения размера страхового риска и размера причиненного вреда; создать реальные стимулы для развития экологического страхования через изменение налоговой политики; повысить осведомленность о выгодах экологического страхования; формировать сообщество профессионалов в области экологического страхования с привлечением представителей страхователей, в частности, путем создания ассоциации экологического страхования.

М.Р. Парцвания посвятил свое выступление некоторым практическим аспектам регулирования договора финансовой аренды (лизинга).

В статье 2 Федерального закона от 29 октября 1998 г. N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)" (далее - Закон) отмечается: "Лизинговая деятельность - вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его в лизинг". Из Закона следует, что обязательной чертой лизинговой деятельности является ее инвестиционный характер. Это значит, что лизингодатель должен: инвестировать средства в форме основных фондов в экономику лизингополучателя; возместить понесенные затраты на приобретение предмета лизинга.

Эти две составные части инвестиционного процесса должны быть четко регламентированы законодательными актами, однако в Законе этому вопросу не уделено должного внимания.

По сложившейся российской практике при лизинге широко используется финансирование со стороны лизингополучателя в форме аванса и иных формах в размере до 30-40% от затрат лизингодателя на приобретение и доведение предмета лизинга до эксплуатационного состояния. В условиях осуществления лизинговой деятельности при высокой степени риска использование средств лизингополучателя для приобретения предметов лизинга становится объективной необходимостью. Но отсутствие в российском законодательстве нормы, оговаривающей предельный уровень финансирования лизингового договора со стороны лизингополучателя, приводит иногда к ситуациям, когда последний в различных формах финансирует до 100% сделки.

Вторая составляющая инвестиционного процесса - возмещение затрат лизингодателя на приобретение и передачу предмета лизинга. На основании ст. 28 Закона возмещение затрат лизингодателя осуществляется посредством получения лизинговых платежей. В лизинговые платежи входит возмещение затрат лизингодателя, связанных с приобретением и передачей предмета лизинга лизингополучателю. Однако не сказано, из каких финансовых источников происходит это возмещение.

Возникает вопрос о том, с какого момента лизингодатель начинает оказывать лизинговую услугу и начислять лизинговые платежи. На этот счет существует две точки зрения: либо с момента ввода предмета лизинга в эксплуатацию, оформленного Актом ввода оборудования в эксплуатацию; либо с момента передачи предмета лизинга лизингополучателю, оформленного Актом приема-передачи оборудования.

Одним из проблемных вопросов сегодняшнего закона является также срок лизинга, так как Закон в новой редакции о сроке лизинга вообще ничего не говорит.

В заключение М.Р. Парцвания отметил, что Закон является несовершенным в современных условиях и нуждается в доработке и детализации, так как новая редакция Закона не до конца решила практические проблемы, с которыми сталкиваются участники лизинговых отношений в процессе осуществления ими своей деятельности.

А.А. Перков в своем докладе затронул вопросы конституцинно-правового обеспечения реформирования миграционных процессов в Российской Федерации. Значимость миграционных процессов обусловливается тем, что их эффективное регулирование способствует становлению и развитию российской государственности, социальной и экономической сфер общества, а потеря контроля создает угрозу национальной безопасности страны и чревата тяжкими последствиями.

В Конституции РФ нет указания на эмиграцию и иммиграцию как на отдельный вопрос исключительного ведения Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, что порождает споры о компетенции.

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" не снимает остроту проблем миграционных процессов. Исходя из содержания данного закона, можно сделать вывод о том, что предметом его регулирования являются отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений мигрантов, то есть деятельность по фиксации и обобщению сведений. Иными словами, данный Закон выполняет статистико-информационную функцию, а вопросы материальных и организационных гарантий основных прав мигрантов остаются вне сферы его действия.

В связи с этим, по мнению докладчика, целесообразно принять федеральный закон "Об основах регулирования миграционных процессов в Российской Федерации", в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования миграционных процессов. Данный закон должен определить основные направления государственной миграционной политики, установить компетенцию в сфере миграции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотреть механизм их взаимодействия, а также ввести институт ответственности за неисполнение должностными лицами указанных органов своих полномочий.

Анализ полномочий МВД РФ в сфере миграции показал, что не всегда деятельность Министерства отвечает функциям, первоначально возложенным на этот орган. В сфере влияния МВД РФ оказался один из самых трудных участков работы, касающийся многочисленных вопросов обеспечения прав вынужденных переселенцев и беженцев. Если проблемы получения статуса, а при необходимости и гражданства, можно было решить через паспортно-визовое управление, то вопросы трудоустройства, социального обеспечения и иной помощи не должны были, по мнению А.А. Перкова, относиться к компетенции этого Министерства и ФМС России. В связи с этим, необходимо проанализировать и решить вопрос о возможном выделении гражданско-социальной части полномочий в сфере миграции в иное ведомство.

Н.Е. Егорова,

младший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП

О.А. Иванюк,

младший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП

В.С. Потапенко,

младший научный сотрудник отдела социального

законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2007 г.