Муниципальным предприятиям необходимо дать права доверительного управления (Н.А. Модин, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2007 г.)

Муниципальным предприятиям необходимо дать права доверительного
управления

Реформа жилищно-коммунального хозяйства требует нового подхода к управлению муниципальным имуществом, переданным муниципальному предприятию.

Оставить муниципальное предприятие по распоряжению своим имуществом, в том числе переданного на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, в том положении, в котором они находятся в настоящее время, значит загубить не только начатые реформы ЖКХ, но и само муниципальное предприятие.

В ГК РФ и законе о муниципальных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Участие указанных юридических лиц в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что упомянутые субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав является одним из способов осуществления права публичной собственности.

Отсутствие в ГК РФ и законе о муниципальных предприятиях нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение*(1). На наш взгляд, позиция законодателя не вполне логична и оправданна.

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним муниципальным образованием, с обладанием права хозяйственного ведения либо правом оперативного управления в отношении муниципального имущества. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного муниципального имущества.

В статье 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Каковы же их особенности? Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав; в-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен*(2); в-четвертых, унитарные предприятия, в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц, обладают специальной правоспособностью; в-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, уставный фонд предприятия должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то, что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования.

В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества муниципальным образованием. А возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

Анализ правового положения унитарных предприятий неразрывно связан с исследованием вопроса об определении собственника имущества, на базе которого создается предприятие, а также органа, уполномоченного выступать от имени собственника при создании, реорганизации, ликвидации предприятия, а в некоторых случаях и при осуществлении им субъективного права. В данной сфере имеется специальное правовое регулирование. Мы уделим внимание лишь осуществлению права муниципальной собственности.

Закон от 11 ноября 2002 года в ст. 8 определяет: муниципальные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п. 1 ст. 115 ГК РФ могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречаются мнения о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта РФ или муниципальной собственности*(3). Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Поскольку в настоящее время классическое гражданское законодательство не рассчитано на эффективное регулирование права муниципальной собственности в ее ограниченном использовании, появилась настоятельная необходимость в дальнейшем развитии специального законодательства, концентрирующего правовые нормы по этому вопросу.

Использование же общих для гражданского права норм права хозяйственного ведения и оперативного управления в отношении муниципального имущества вызывает неопределенность в ограничении использования этого имущества.

Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ). Как уже было указано выше, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 3 ст. 215 ГК РФ).

Однако в этом случае необходимо обратить внимание на следующие моменты. Как уже было отмечено выше, в силу ст. 49 ГК РФ муниципальные предприятия обладают специальной правоспособностью. Поэтому действия унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом должны быть обусловлены выполнением задач его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества, в противном случае сделка по отчуждению закрепленного за предприятием имущества может быть признана недействительной на основании ст. 168 ГК РФ.

Заметим, что собственник муниципального предприятия не наделен правами для защиты своих интересов, его правовое положение иное. Согласно ст. 295 ГК РФ собственник имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. При изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим муниципальному унитарному предприятию, последние вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственником органов. При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основанием для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на соответствующий управомоченный собственником орган (п. 41 Постановления N 6/8).

Особого внимания заслуживает вопрос об участии унитарных предприятий в предпринимательской деятельности. Здесь следует выделить два момента. В одних случаях закон содержит запрет на участие унитарных предприятий в определенных видах деятельности, тем самым еще раз подчеркивая их специальную правоспособность. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1015 ГК РФ унитарные предприятия не могут выступать в качестве доверительного управляющего, а имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление (п. 3 ст. 1013 ГК РФ). Согласно п. 1 Положения о таможенном брокере муниципальное предприятие не может быть таможенным брокером. При приватизации муниципального имущества путем продажи унитарные предприятия не могут выступать в качестве покупателей (п. 1 ст. 9 Закона о приватизации). Последнее ограничение объясняется тем, что при покупке имущества указанными субъектами не произойдет прекращения публичной собственности, т.е. цель приватизации не будет достигнута.

В других случаях закон, наоборот, допускает участие в некоторых видах деятельности определенных субъектов гражданского права, в том числе унитарных предприятий. Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества.

Поэтому в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.

В то же время возникают обстоятельства, когда муниципальное предприятие необходимо передать в доверительное управление. Это, прежде всего, касается предприятий жилищно-коммунального комплекса. В рамках предлагаемой реформы это просто необходимо сделать, так как материальный ресурс муниципальных предприятий ЖКК изношен. В связи с этим и увеличивается износ основных фондов коммунальных предприятий, а также возрастут долги по неплатежам за жилищно-коммунальные услуги, и на основании этого и у самого предприятия возрастают долги перед государством.

Правда, некоторые депутаты Государственной Думы предлагают долги муниципальных предприятий ЖКК реструктуризировать. Но отсутствуют предложения, как это можно сделать. В связи с этим высказывается следующее мнение: в рамках реформы ЖКХ передать муниципальные предприятия в доверительное управление.

Объектами доверительного управления может служить большинство объектов гражданских прав, перечисленных в ст. 128 ГК. Это прежде всего различные виды имущества, в том числе и предприятия.

Говоря о доверительном управлении муниципальным предприятием, следует иметь в виду, что речь идет о передаче его в управление как объекта права (ст. 132 ГК). Сохранение муниципального предприятия в качестве самостоятельного юридического лица невозможно практически, так как передаваемое в управление имущество должно быть отражено у доверительного управляющего на отдельном балансе, по нему ведется самостоятельный учет, для расчетов открывается отдельный банковский счет (ст. 1018 ГК).

В законе, за исключением п. 2 ст. 1018 ГК, не содержится прямого запрета на передачу в доверительное управление вещей, определяемых родовыми признаками. Однако сама структура договора, характер взаимоотношений, складывающихся между участниками, а также примерный перечень объектов, данный в самой статье, не оставляют сомнений в том, что в доверительное управление, как правило, должно передаваться индивидуально-определенное имущество. В любом случае имущество, передаваемое в доверительное управление, должно быть максимально обособлено от других вещей самого собственника и личного имущества доверительного управляющего (п. 1 ст. 1018 ГК).

Закон предусматривает, что в доверительное управление может быть передано и муниципальное имущество. Однако муниципальное имущество, которое ранее было передано на вещном праве хозяйственного ведения или оперативного управления унитарному предприятию до передачи его в доверительное управление, по закону должно утратить свой предыдущий правовой статус.

Это объясняется тем, что такое имущество уже передано на ограниченном вещном праве указанным субъектам (ст.ст. 294 и 295 ГК). Передача его в руки доверительного управляющего означала бы невозможность для муниципального унитарного предприятия осуществлять предоставленное им право. Тем самым муниципальное образование не только теряет свои управленческие функции муниципальным предприятием, но и право собственности на имущество, которое было передано этому муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.

Выгодоприобретателем по такому договору также является муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа либо органа, уполномоченного управлять соответствующим имуществом.

По общему правилу, ст. 1015 ГК передача имущества в доверительное управление это передача его в руки профессионала. Таковым в хозяйственном обороте является предприниматель. Именно он (индивидуальный предприниматель - ст. 23 ГК или одна из коммерческих организаций, перечисленных в п. 2 ст. 50 ГК) вправе выступить в роли доверительного управляющего чужим имуществом.

Чтобы не потерять право управления муниципальным предприятием и собственным имуществом, муниципальное образование как заинтересованное в получении имущества, можно сначала учредить специальную коммерческую организацию, которой в дальнейшем будет передано имущество. В зависимости от вида имущества и характера деятельности доверительного управляющего будет решаться вопрос о необходимости специального разрешения (лицензии) на занятие такой деятельностью (ст. 49 ГК). Хотя этого делать и необязательно. Но в целях сохранения муниципального имущества, передаваемого в доверительное управление, и приоритета влияния на доверительное управление со стороны муниципального образования необходимо такую коммерческую организацию учредить.

В силу п. 1 ст. 49 ГК муниципальное унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью. Законодатель не дает право муниципальному унитарному предприятию заниматься доверительным управлением чужим имуществом. Кроме того, есть запрет для унитарного предприятия выступать и в роли доверительного управляющего. Тем самым законодатель создает основу, которая бы позволила избежать скрытой передачи муниципального имущества в "доверительное" управление кому-либо из должностных лиц унитарного предприятия.

По этим же причинам существует запрет на передачу имущества в доверительное управление органу местного самоуправления (выборному органу, главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам). С последним согласиться нельзя.

Доверительное управление учреждается, главным образом, не для приумножения имущества собственника, а для его сохранности или распределения.

Местное самоуправление, по своей сути, самостоятельное в решении населением владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Так почему же в целях сохранности данного имущества закон запрещает передавать в доверительное управление органу местного самоуправления? Тем самым нарушается принцип самоуправления, по которому местное сообщество лишается права распорядиться своей собственностью так, как считает нужным. Оно же самостоятельно в решении вопросов местного значения. На наш взгляд, в специальный закон о муниципальных предприятиях, а также в Гражданский кодекс РФ необходимо внести дополнения, которые бы позволяли органу местного самоуправления и только ему передавать предприятие, как имущественный комплекс муниципальной собственности, в доверительное управление. Необходимо в законодательном порядке все ограничения при передаче в доверительное управление муниципального имущества снять.

Реформа ЖКХ в России как раз и предусматривает передачу муниципального имущества в доверительное управление.

Но надо иметь в виду, что при передаче объектов муниципальной собственности существует и множество социальных гарантий, обеспечивающих права граждан. Для обеспечения таких гарантий органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений муниципального имущества, связанного с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения, в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий и т.д.

К сожалению, закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях определяет общие, а не специальные положения, как для государственного, так и для муниципального унитарного предприятия. Почему-то в последнее время принимаются законы, которые затрагивают интересы муниципальных образований без учета тех принципов, которые законодатель сам же и определил.

Продолжая разговор о передаче муниципального имущества в доверительное управление, следует сказать, что большинство муниципальных унитарных предприятий входит в состав жилищно-коммунального комплекса муниципалитета. Передача муниципального предприятия в доверительное управление способно обеспечить его нормальное функционирование. Вместе с тем новая экономическая модель жилищно-коммунального комплекса, предлагаемая Правительством РФ, предусматривает, прежде всего, вложение в коммунальный комплекс инвестиций.

Н.А. Модин,

доктор юридических наук (г. Смоленск)

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Лаптев В.В. Предпринимательское право. М. 1997. С. 58; Гражданское право; Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1999. С. 406.

*(2) Постановления Правительства РФ от 4 октября 1999 года N 1166 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ"; от 16 марта 2000 года N 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5034; 2000. N 13. Ст. 1373).

*(3) Гражданское право; Учебник / Под ред. А.П. Сергеева М., 1998. С. 412.