Исторические аспекты дисциплинарной ответственности судей (А.Э. Яковлев, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2007 г.)

Исторические аспекты дисциплинарной ответственности судей

В настоящее время вопросы дисциплинарной ответственности судей обсуждаются без учета исторического опыта, поэтому нижеследующее позволит взглянуть на проблему с другой точки зрения, что, несомненно, повлияет на качество дискуссии.

Сегодня судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 12.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм вышеуказанного Закона, а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью, за исключением судей Конституционного Суда РФ, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий. Под дисциплинарным проступком понимается противоправное виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей. Для судей снованием дисциплинарной ответственности может являться поступок, не соответствующий нормам морали. В прошлом к служителям правосудия могли применяться следующие меры дисциплинарной ответственности: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на другое место службы, штраф, краткосрочный арест, увольнение.

Необходимо отметить преобладание в прошлом дисциплинарной ответственности судьи, включающего в себя отставку, штраф или краткосрочный арест. Впервые штраф, налагаемый на судей за неправомерные действия, встречается в Новгородской судной грамоте 1385 года. Статья 28 указанной грамоты устанавливает для посадника, тысяцкого и наместника Новгородского Архиепископа за медленное решение исков о недвижимом имуществе ответственность в виде штрафа в пользу Великого Князя и Новгорода. Необходимо отметить, что сведения о применении штрафов к новгородским судьям встречаются в летописных источниках уже с начала XIII века. В Пскове периода действия Псковской судной грамоты встречаются свидетельства о прекращении полномочий судьи. В грамоте 1420 года митрополита Фотия к Псковичам указано, что "нарушающие клятву и присягу" судьи должны быть удалены от своего звания.

К мерам дисциплинарного воздействия на судей можно отнести абзацы 7, 8 Приговора о разбойных делах Великого Князя Ивана Васильевича от 18 января 1555 года, согласно которым губных старост заключали в тюрьму на незначительный срок в случае, если они после присяги не отправлялись к месту службы. Также и те губные старосты, которые на местах не рассматривали судебные дела и не исполняли грамоты царя, заключались в тюрьму с отнесением на них соответствующих судебных издержек. После отбытия наказания старосты снова приступали к своим обязанностям.

В отдельных случаях судья подлежал церковному проклятию. С определенными оговорками такие церковные наказания как епитимьи, покаяния, отлучения от церкви, ссылка в монастырь, заточение в одиночную келью можно отнести к мерам дисциплинарного воздействия, поскольку они представляют собой ограничения личного неимущественного характера. Рассмотрим несколько свидетельствующих примеров. В соответствии со ст. 19 Синодальной редакции Устава Святого князя Владимира, подлежал проклятию судья, вмешивавшийся в дела, отнесенные к церковной юрисдикции. То же содержится и в ст. 38, 39 Краткой редакции Устава князя Ярослава. Наказание в виде проклятия содержало такую формулировку: "И будет проклят в сей век и будущий". Судья, нарушавший правила подведомственности, не прощался: "от закона Божия, грех и горе себе наследует". В Печорской редакции указанного Устава судья отлучался от церкви в наказание за вмешательство в дела ему не подведомственные. Вопросы дисциплинарной ответственности судей изложены в 69 главе Стоглава 1551 года, которая предоставляла возможность лишить судью должности за незаконные действия в отношении церковных людей.

Помимо церковных наказаний судья мог попасть в немилость к царю. Например, согласно Указу о татебных делах от 28 ноября 1555 года, судья в отдельных случаях сверх возмещения истцу суммы иска мог "от царя и Великого Князя Ивана Васильевича всея Русии быти в великой опале". Такое же предупреждение встречается в Главе 68 Стоглава, Указе о борьбе с злоупотреблениями воевод и приказных людей от 10 августа 1620 года и во многих других актах того времени.

Дисциплинарная ответственность судей в виде штрафов получила со времени правления Петра I такое развитие, что даже незначительные проступки судей наказывались денежным взысканием. Примером может служить штраф в размере 100 рублей, который согласно Указу 13 декабря 1717 года, назначался, если судья принимал челобитчиков вне своего приказа, а также Указ от 24 октября 1723 года установивший штраф или краткосрочный арест в случае неисполнения действующего законодательства.

Указом от 29 января 1802 года с судей и секретарей судебных мест за неправое решение судных, вексельных и прочих долговых дел, а также споров о движимом и недвижимом имуществе взыскивалась сумма 5 копеек с каждого рубля от стоимости имущества. По вотчинным делам штраф составлял 10 копеек с десятины и 10 рублей с пустоши. Штраф накладывался на судей и секретарей, подписавших протокол с решением, пропорционально установленным окладам. 19 декабря 1823 года последовал Указ Сената N 215 "О штрафах просителей за неблаговидные поступки в судебных местах и Судей за неправые решения". Как видно из изложенного, дисциплинарная ответственность присутствует в большинстве случаев в виде отстранения судьи от должности или штрафа в пользу потерпевшей стороны. В обозреваемом периоде законодатель полагает такие меры достаточными, для поддержания дисциплины судей и до начала XIX только дифференцирует штрафы.

В большинстве случаев при признании судебного акта неправомерным, как об этом говорится в Указе Сената от 22 сентября 1824 года "О правилах взыскания штрафов по апелляциям, если в одной части решение Нижнего Судебного места утверждается, а в другой будет отменено", Сенат подвергал наказанию все нижестоящие инстанции. Причем за неоднократные штрафования, судья мог быть удален от исполнения должности. Штрафы обычно накладывались по решению вышестоящих судебных инстанций, основаниями чаще всего были процессуальные жалобы участников процесса или органов осуществляющих надзор за деятельностью судей.

Наконец, верховная власть в лице Николая I посчитала устаревшими принципы наложения штрафов на судейских лиц и секретарей, поскольку первоначально они были введены в начале XVIII века, когда не существовало ни судебных палат, ни уездных судов, "не было установлено правильного и постоянного надзора посредством стряпчих и прокуроров, не было порядка апелляции и не могло быть различия между частными и апелляционными жалобами". При наличии другого рода взысканий за нерадение по службе и уголовной ответственности за явный умысел и пристрастие, штрафы за неправомерное решение дел признавались излишними, способными вносить дезорганизацию в систему правосудия из-за уязвимости правового положения судей, сверх того большие штрафы являлись одной из причин уклонения дворян от судебной службы. При таких обстоятельствах, штрафы за неправое решение вотчинных, долговых и судных дел были отменены в июле 1828 года Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета "Об отмене постановленного указом 14 января 1802 штрафа с судей и Секретарей за неправые решения по делам вотчинным, вексельным или долговым и судными, с оставлением в своей силе положения о штрафах по делам межевым и о пенях, за упущения налагаемых". Действие старых законов сохраняло свою силу только в межевых делах.

Впоследствии, Указом от 21 января 1835 года "О взыскании по двести рублей за каждый невинно данный удар по неправильному судебному решению", Сенат за каждый удар, присужденный по незаконному судебному акту, ввел штраф в размере 200 рублей.

Одной из задач наложения денежных взысканий на судей являлось предупреждение правонарушений в судебном сообществе, поскольку служитель правосудия, вынося решение, знал, что он может быть подвергнут штрафу и, естественно, остерегался совершать незаконные действия. Также и длительный период применения к судьям штрафов свидетельствует не только о желании государства пополнить казну, но и возможных положительных результатах такой дисциплинарной ответственности, поскольку судья знал, что вынесение незаконного решения может привести к штрафу, который будет взыскан с него лично.

Привлечение судей к дисциплинарной ответственности влекло за собой дополнительные ограничения. Так с середины XVIII и до середины XIX века наложение взысканий на судей являлось причиной того, что жалование находящихся под судом сокращалось на 50 процентов и надбавки к жалованию не выплачивались; судьи не переводились к новому месту службы; о производстве судебных чиновников в дальнейшие чины, даже в случае оправдания, делались особые представления; при наличии в послужном списке фактов взыскания, представления о каждом судейском чиновнике поступали на рассмотрение Сената.

Наряду с ужесточением наказания, в борьбе с преступлениями и прочими нарушениями норм морали и права в судебной среде законодатель использовал и декларативные призывы о необходимости строго придерживаться рамок закона. Поэтому и подписываются указы в подтверждение ранее принятых правовых актов, о чем можно судить по Указу от 8 декабря 1733 года, который говорил о том, чтобы чиновники высших и низших судебных присутствий соблюдали законы.

В законодательстве XVIII-XIX веков было много правовых актов, направленных на запрещение судейским служащим совершать какие-либо пристрастные действия, однако санкции в таких актах присутствуют не часто. Например, Устав благочиния 1782 года ст.ст. 210, 229 запрещал судьям лихоимство, взятки или "ради дел требовать или брать, или взять плату, или подарок, или посулу, или иной подкуп, или взяток" без указания конкретных санкций. Указ от 4 сентября 1713 года гласил: "Дела решать судьям в сущую правду, не опасаясь сильных". По другому Указу от 31 декабря 1765 года необходимо было борьбу с лихоимством считать одним из важнейших дел. Указ Сената от 26 февраля 1796 года обращал внимание на то, чтобы суды руководствовались законом, а не общими рассуждениями. Также Указ 27 марта 1797 года запрещал судьям вышестоящих судов забирать к себе нерассмотренные дела нижестоящих судов. Указ от 16 августа 1802 года предписывал: "В решении дел не смотреть ни на какие лица, ни на какие предложения, но соблюдать одну истину".

Дисциплинарная ответственность судей после реформы 1864 года наступала в случае совершения действий, нарушающих достоинство должности, но не подпадающих под юрисдикцию уголовного суда.

По свидетельству дореволюционных авторов дисциплинарная ответственность устанавливалась не в личных интересах начальства и не для преследования и наказания судей, а для поддержания авторитета суда на должном уровне, т.е. для того, чтобы своевременным взысканием за малую вину предотвратить более серьезные преступления и не допустить небрежного отношения к службе, а также для соблюдения личным составом судов внутренней дисциплины, соответствующей духу судебных преобразований того времени.

Также необходимо отметить, что при составлении судебных уставов не предполагалось подвергать судей строгим взысканиям, поскольку такие действия не согласовывались с достоинством судебного звания и могли поколебать авторитет судебных учреждений.

Во второй половине XIX века - начале XX века процедура возбуждения дисциплинарного производства против лиц судебного ведомства находилась в исключительной подведомственности органов надзора, к которым относились вышестоящие судебные инстанции. Дисциплинарные производства инициировались надзорной судебной коллегией или министром юстиции; председатели судов и прокуратуры имели возможность лишь внести представление в отношении неправильных действий на обсуждение суда. Для судей дисциплинарными взысканиями, в соответствии с 264 статьей Учреждения Судебных Установлений, являлись: предостережение устное или письменное и вычет из жалованья. Сверх того председатели судебных мест могли в порядке ст. 251 Судебных установлений делать напоминания должностным лицам судебного ведомства. Причем по первоначальному тексту Судебных Установлений судьи в порядке дисциплинарной ответственности подлежали только предостережениям в корреспонденции со ст. 261 Учреждения Судебных Установлений (далее Учреждения). Предостережениям судьи подвергались за те служебные проступки, за которые Уложением о наказаниях определены замечания, без внесения в послужной список и вычет из времени службы, а вычетам из жалованья полагался только в случаях неявки на службу без законных причин.

Дисциплинарные взыскания применялись к судьям вследствие упущений по службе или явного небрежения служебными обязанностями, при отсутствии вины, по ошибке, недоразумению или неосторожности.

В соответствии со ст.ст. 166, 167 Учреждения в редакции 1865 года правила внутреннего распорядка судебных мест обусловливались наказами, при этом имели место общие наказы для всех судов и особые, принимаемые для конкретного суда. Общий наказ подлежал принятию в законодательном порядке по предложению министра юстиции. При принятии таких наказов учитывались вопросы взаимоотношения судей, надзора судебных мест за частной деятельностью судей, несовместимой с достоинством должности, о значении предостережений, о порядке рассмотрения дисциплинарных производств.

На основании ст.ст. 295, 295.2, 296 Учреждения в редакции 1908 года судья мог быть подвергнут в порядке дисциплинарного производства переводу в другую местность на равную судейскую должность, а также увольнению от должности. При этом удаление чиновника от службы, как самое строгое дисциплинарное взыскание, применялась при совершении судьей проступка, несовместимого с достоинством судейского звания, и лицо, его совершившее, не могло быть оставлено на своей должности. Судья удалялся от должности в порядке, определенном ст.ст. 295, 296 Учреждения судебных установлений по решению Сената. Дисциплинарные дела в отношении судей рассматривались до 1885 года общим собранием кассационных департаментов затем Высшим дисциплинарным присутствием Сената, созданным на основании статьи 119 Учреждения (в редакции закона от 20 мая 1885 года).

Прочие наказания по службе, согласно ст. 65 Уложения о наказании, могли быть назначены только в порядке уголовного судопроизводства, однако, судья не мог быть подвергнут дисциплинарному взысканию по истечению года с момента совершения проступка.

Дисциплинарные дела слушались в закрытых заседаниях, тем не менее, у обвиняемого имелась возможность, в соответствии со ст. 281 Учреждения судебных установлений, просить о слушании дела в открытом заседании. Кроме того, в случае оправдании обвиняемого у последнего было право, предусмотренное ст. 281 Учреждения судебных установлений и ст. 975 Устава уголовного судопроизводства, на опубликование оправдательного решения в Сенатских или губернских ведомостях.

От дисциплинарных взысканий следует отличать предостережения и замечания, принимаемые кассационными департаментами Сената в отношении нижестоящих судов или отдельных судей. Названные замечания делались Сенатом по результатам рассмотрения конкретных дел и звучали следующим образом: "за отступление съезда от прямого указания правит. Сената на основании 265 ст. учр. суд. уст. сделать съезду замечание"; "за нарушение судом пределов предоставленных ему законом власти, сделать суду замечание"; "поставить мировому съезду на вид всю неправильность его действий" и так далее. Такие коллективные предостережения или замечания, не устраняли возбуждения дисциплинарной ответственности против конкретного судьи, а напротив служили поводом к возбуждению дисциплинарного производства.

При таких обстоятельствах дисциплинарная ответственность, являясь одним из факторов, обеспечивающих ответственный подход судей к исполнению своих обязанностей, в полной мере закреплена в законодательстве Российской Империи. При этом дисциплинарная ответственность проходит путь от массового применения штрафов к судьям до отставки судьи, четко урегулированной нормами права.

Необходимо отметить, что к дисциплинарной ответственности в Российской империи судьи привлекались редко, например, с 1885 года по 1905 год Высшее дисциплинарное присутствие Сената рассмотрело 345 дел, в среднем по 15 дел в год, при этом в период от 1886 года по 1894 год было отстранено от должности за предосудительный образ действий всего двое судей. Лавни-ки, мировые и гминные судьи тоже нечасто привлекались к ответственности, в последней четверти XIX века дисциплинарные производства возбуждались в отношении указанных категорий судей в среднем одно в 5 лет.

Стандарты надлежащей деятельности судейского корпуса давно известны. Это ответственный подход судьи к своему делу и бескорыстие; моральные и материальные стимулы судейской работы; особый порядок привлечения судьи к ответственности, являющий в себе неприкосновенность наряду с особой требовательностью к действиям судьи; постоянное повышение образованности судей и специальный отбор кандидатов на должность. Вместе с тем отдельные судьи все же совершают правонарушения, и остановить это может только комплекс мероприятий, в котором дисциплинарная ответственности играет не последнею роль.

В целях исправления негативных явлений в судебном корпусе необходимо высказать следующие суждения по вопросам судейской ответственности. Сейчас много говорят об ужесточении подходов к ответственности судей, однако очень важно не допустить снижения уровня независимости судей, гарантированного Конституцией и закрепленного в действующем законодательстве. В связи с этим надлежит более детально регламентировать порядок привлечения судей к ответственности. Вследствие этого, необходимо дифференцировать ответственность, для чего можно ввести новые виды дисциплинарной ответственности, такие как замечание письменное или устное (в качестве промежуточных или профилактических форм дисциплинарных взысканий).

При принятии решений о введении новых форм ответственности судей, необходимо учитывать исторический опыт. Поэтому едва ли приемлемы такие меры, как предупреждение о служебном несоответствии или выговор, но вполне допустимо понижение в квалификационном классе. Порядок ответственности и особенно характер применяемой меры должны сочетаться со статусом судьи. Помимо сказанного, имеет смысл закрепить в законе положение о том, что судья, в отношении которого рассматривается дисциплинарное дело, может быть предупрежден о недопустимости совершения поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти, если квалификационная коллегия судей сочтет проступок судьи малозначительным.

В конечном счете проблема дисциплинарной ответственности остается одной из самых актуальных и требует дальнейшей разработки, однако, невозможно найти достойное разрешение этой задачи без ежедневной работы судей над собой, поэтому только при условии осознания важности поднимаемых вопросов всеми судьями можно максимально приблизить уровень их ответственности и самокритичности к идеалу.

А.Э. Яковлев,

судья арбитражного суда Псковской области

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2007 г.