Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2012 г. N 05АП-5850/12

г. Владивосток

03 сентября 2012 г.

Дело N А59-833/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 28 августа 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 сентября 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей Н.В. Алфёровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.В. Модиной,

при участии в заседании: стороны не явились, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области

апелляционное производство N 05АП-5850/2012

на решение от 04.06.2012

судьи С.А. Киселева

по делу N А59-833/2012 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Администрации муниципального образования городской округ "Охинский"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области

о признании недействительными предписаний об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 20.12.2011 N 03н-22/БЕ, 03н-23/БЕ, 03н-24/БЕ, 03н-25/БЕ, 03н-26/БЕ, 03н-27/БЕ, 03н-28/БЕ,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования городской округ "Охинский" Сахалинской области (далее по тексту - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (далее по тексту - управление, Росприроднадзор) об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 20.12.2011 N 03н-22/БЕ, N 03н-23/БЕ, N 03н-24/БЕ, N 03н-25/БЕ, N 03н-26/БЕ, N 03н-27/БЕ, N 03н-28/БЕ.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 04.06.2012 заявленные требования удовлетворены на том основании, что оспариваемые предписания были выданы без осуществления контрольных мероприятий в виде проверки с соблюдением прав заинтересованных лиц, надлежащим оформлением её результатов и последующим принятием соответствующих мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

Обжалуя указанное решение в апелляционном порядке, управление просит его отменить, поскольку оспариваемые предписания были выданы по результатам рейдовых мероприятий, проведенных во исполнение поручения Министра природных ресурсов и экологии РФ и осуществление которых не попадает под действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ). По мнению Росприроднадзора, оспариваемые предписания составлены и вручены администрации в соответствии с действующим законодательством, которое возлагает на органы местного самоуправления определенные обязанности в области соблюдения природоохранного законодательства.

Администрация с доводами апелляционной жалобы не согласилась, по тексту представленного через канцелярию отзыва указала, что просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заявитель и Росприроднадзор, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена судом в порядке статьи 156 АПК РФ без участия сторон по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

В период с сентября по ноябрь 2011 года специалистами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области (далее по тексту - министерство) в рамках исполнения Плана проведения рейдовых мероприятий, направленных на выявление несанкционированных свалок твердых бытовых отходов, был обследован Охинский район Сахалинской области, по результатам чего было выявлено несанкционированное размещение отходов на северной окраине п. Некрасовка, на южной окраине п. Москальво, севернее п. Скобликово, на северной окраине с. Восточное, на территории с. Восточное, на южной окраине с. Тунгор, в 1,5 км северо-западнее с. Эхаби.

Материалы проверки от 01 и 02 ноября 2011 года с фотоснимками, географическими координатами и характеристиками мест несанкционированного размещения отходов производства и потребления переданы министерством в управление.

По результатам рассмотрения данных материалов управление установило нарушение требований статьи 42 Земельного кодекса РФ, подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства N 689 от 15.11.2006 "О государственном земельном контроле" (далее по тексту - Постановление N 689), что явилось основанием для вынесения в адрес администрации предписаний об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 20.12.2011 N 03н-22/БЕ, N 03н-23/БЕ, N 03н-24/БЕ, N 03н-25/БЕ, N 03н-26/БЕ, N 03н-27/БЕ, N 03н-28/БЕ, которыми возложена обязанность в срок до 30 мая 2012 года:

- провести мероприятия по улучшению земель и охране почв и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

- представить документы, подтверждающие финансовые затраты на ликвидацию несанкционированной свалки.

Документы, подтверждающие выполнение предписаний, администрации следовало представить не позднее пяти рабочих дней по истечению срока выполнения данных предписаний. За неисполнение предписаний управление предупредило заявителя об административной ответственности, предусмотренной статьей 19.5 КоАП РФ.

Не согласившись с выданными предписаниями, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд правомерно исходил из следующих положений.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее по тексту - Закон N 7-ФЗ) государственный экологический надзор, включающий в себя, в том числе, государственный земельный надзор, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой по надзору в сфере природопользования установлен Постановлением N 689 путем утверждения Положения о государственном земельном контроле.

Подпунктом "б" пункта 4 указанного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Согласно пункту 12 Положения N 689 государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Пунктом 11 Положения N 689 определены права должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов при осуществлении государственного земельного контроля. Так, в силу подпункта "в" пункта 9 данного Положения названные должностные лица при проведении проверок имеют право давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Приказом Минприроды РФ от 26.07.2010 N 282 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля) (далее по тексту - Административный регламент), который разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федерального государственного экологического контроля и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении федерального государственного экологического контроля.

Согласно пункту 31 Административного регламента федеральный государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором, а также в форме внеплановых проверок.

В силу пункта 78 Административного регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностное лицо, проводившее проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Аналогичное право должностных лиц органов государственного надзора в области охраны окружающей среды выдавать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований закреплено в пункте 1 статьи 66 Закона N 7-ФЗ. При этом законодатель отметил, что такое право подлежит реализации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, государственный земельный контроль осуществляется территориальными органами Росприроднадзора путем реализации административных процедур, установленных Административным регламентом, в виде проведения плановых и внеплановых проверок.

В свою очередь, предписание является мерой государственного принуждения, направленной на устранение выявленных нарушений действующего законодательства, которое выдается органом надзора, проводившим соответствующие контрольные мероприятия.

Из материалов дела видно, что в целях исполнения поручений Министра природных ресурсов и экологии РФ Трутнева Ю.П. о разработке комплекса мер для территориальных органов Росприроднадзора с целью недопущения накопления экологического ущерба на территориях субъектов Российской Федерации (протокол совещания у министра от 14.07.2011 N 1-15/50-пр) и о подготовке и реализации комплекса мер по предупреждению несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территории всех субъектов Российской Федерации (протокол совещания у министра от 08.08.2011 N 01-15/54-пр) приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 16.08.2011 N 610 утвержден План комплексных мероприятий по предотвращению, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов на территориях субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 7 данного плана на территориальные управления Росприроднадзора на постоянной основе возложена обязанность проведение рейдовых мероприятий на территориях субъектов Российской Федерации с принятием необходимых мер по устранению выявленных нарушений в соответствии с действующим законодательством, в том числе, путем привлечения к административной ответственности, выдачи предписаний, внесения представлений об устранения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, и т.д.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции, в рамках государственного земельного контроля управление какие-либо проверочные мероприятия на территории муниципального образования городской округ "Охинский" в целях выявления несанкционированных свалок твердых бытовых отходов не проводило. Оспариваемые предписания были выданы на основании поступивших из министерства материалов, что также подтвердил представитель управления в судебном заседании.

С учетом изложенного коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания выданы с нарушением установленного законодательством порядка, то есть без осуществления управлением контрольных мероприятий в виде проверки с соблюдением прав заинтересованных лиц, надлежащим оформлением ее результатов и последующим принятием соответствующих мер, направленных на устранение выявленных нарушений. При этом, как правильно отметил суд первой инстанции, полученные из министерства документы могли послужить основанием для проведения внеплановой проверки, что фактически реализовано не было.

В свою очередь, письмо министерства от 14.11.2011 N 01-6952/11 "О выявлении мест несанкционированного размещения отходов", поступившее в адрес Росприроднадзора, носило информационный характер относительно проведенных рейдовых мероприятий, которые, к тому же, не были направлены на применение каких-либо мер государственного принуждения.

В этой связи довод управления о том, что оспариваемые предписания были выданы по результатам проведения рейдовых мероприятий, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку управление в рейдовых мероприятиях участия не принимало, также как не проводило иные плановые или внеплановые контрольные мероприятия, а после получения результатов указанных рейдовых мероприятий от министерства сразу выдало администрации оспариваемые предписания.

Довод Росприроднадзора о неприменении к спорной ситуации положений Закона N 294-ФЗ со ссылкой на пункт 5 части 3 статьи 1 указанного закона, предусматривающий, что положения данного Федерального закона не применяются при расследовании причин причинения вреда окружающей среде, судом первой инстанции был исследован и обоснованно отклонен со ссылками на то, что доказательств расследования причин причинения вреда окружающей среде управлением представлено не было.

Между тем, системный анализ положений статьи 65 Закона N 7-ФЗ, пункта 12 Положения N 689 и пункта 65 Административного регламента показывает, что к отношениям, связанным с проведением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Как видно из материалов дела, приказ (распоряжение) руководителя управления, являющийся в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки, руководителем управления не выносился, акт проверки по результатам проверочных мероприятий не составлялся, что в силу пункта 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ является грубым нарушением порядка проведения проверок. Судом первой инстанции также установлены нарушения положений части 12 статьи 9 (предусматривающей срок уведомления о проведении проверки) и части 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ (устанавливающей обязанность должностных лиц органа государственного контроля представить акта проверки проверяемому лицу).

Таким образом, судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции в части того, что оспариваемые предписания были вынесены без проведения проверочных мероприятий в установленном законом порядке, и при вынесении предписаний Росприроднадзором были нарушены императивные нормы, гарантирующие защиту прав заинтересованных лиц при осуществлении государственного контроля.

Принимая во внимание изложенное, коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования и признал предписания Росприроднадзора недействительными.

Выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании статьи 110 АПК РФ и статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд не относит на стороны судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 04.06.2012 по делу N А59-833/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

Н.В. Алфёрова О.Ю. Еремеева