Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2012 г. N 18АП-8470/12

г. Челябинск

10 сентября 2012 г.

Дело N А47-6468/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Приуральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.07.2012 по делу N А47-6468/2012 (судья Лазебная Г.Н.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Металекс" - Малов А.В. (доверенность от 01.07.2011 N 04М/11).

Общество с ограниченной ответственностью "Металекс" (далее - заявитель, ООО "Металекс", общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Приуральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Управление Ростехнадзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановлений N N 18/43-рп-61, 18/43-рп-64 от 05.03.2012 о назначении административного наказания по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 16.07.2012 (резолютивная часть решения объявлена 11.07.2012) требования заявителя удовлетворены. Постановления от 05.03.2012 N 18/43-рп-61 и N 18/43-рп-64 по делам об административных правонарушениях признаны незаконными и отменены.

Управление Ростехнадзора не согласилось с указанным решением и обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы ссылается на наличие в действиях заявителя составов вмененных ему правонарушений. Считает, что доказательства по делу об административном правонарушении получены без нарушения закона. Указывает на то, что проверка заявителя проведена на основании распоряжения управления от 12.02.2012 N 43-рп и от 15.02.2012 N 475-рпо, и в ходе этой проверки административный орган вправе проверять все здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и другие подобные объекты, используемые обществом при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности. Полагает, что недействительность акта проверки не может являться основанием для признания постановления о привлечении к административной ответственности незаконным, поскольку основанием для составления протоколов об административных правонарушения явилось непосредственное обнаружение выявленных нарушений, и фактические обстоятельства отражены в протоколе об административном правонарушении, тогда как акт проверки и иные документы, полученные в результате проверки, являются лишь дополнительными доказательствами. Считает, что факт проведения заявителем реконструкции доказан, так как факт проведения работ в соответствии с проектной документацией обществом не оспаривается, а факт отнесения работ к работам по реконструкции следует из анализа проектной документации (изменение площади показателей производственной мощности, объема). Также, полагает, что доказательством реконструкции является получение разрешения на строительство и ввод объекта после реконструкции в эксплуатацию.

Представитель ООО "Металекс" в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

Представитель Управления Ростехнадзора, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явился. Апелляционная жалоба рассмотрена без его участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя заявителя, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "Металекс" зарегистрировано в качестве юридического лица 31.03.1999, имеет основной государственный регистрационный номер 1025600820630 и осуществляет деятельность по производству ферросплавов.

На основании распоряжения N 43-рп от 12.01.2012 в период с 21.02.2012 по 01.03.2012 управлением Ростехнадзора проведена плановая выездная проверка ООО "Металекс" на предмет соблюдения обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

В ходе проверки управлением Ростехнадзора зафиксирован факт осуществления обществом на основании соответствующих разрешений на реконструкцию (от 21.02.2011 N RU 56306000-8 и от 04.02.2011 N RU 56306000-5) и разрешений на ввод в эксплуатацию (от 13.07.2011 N RU56306000-16 и от 06.05.2011 N RU56306000-10) реконструкции теплой стоянки под размещение литейного участка и плавильного цеха. При этом, при проведении реконструкции указанных объектов повышенной опасности, общество не исполнило установленную ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанность по извещению уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о начале строительных работ.

Результаты проверки отражены в акте проверки N 18-43-рп-76 от 01.03.2012 и явились основанием для составления заинтересованным лицом 01.03.2012 в отношении заявителя, в присутствии его представителя протоколов N 18/43-рп-59 и N 18/43-рп-62 об административных правонарушениях по признакам правонарушений, предусмотренном ч.2 ст.9.5 КоАП РФ.

Рассмотрев материалы проверки, административный орган постановлениями от 05.03.2012 N 18/43-рп-61 и N 18/43-рп-64, вынесенными в присутствии представителя заявителя, привлек общество к административной ответственности, предусмотренной частью 2 ст.9.5 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 100000 рублей по каждому.

Считая постановления незаконными, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об их отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом о недоказанности факта совершения обществом вмененного ему правонарушения.

Оценив в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

В соответствии с частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

В силу части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если в соответствии с этим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ, к которому прилагаются соответствующие документы.

Частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление строительства или реконструкции подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст.49 этого Кодекса.

В свою очередь статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе за исключением следующих случаев: если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство; в случае проведения экспертизы в отношении проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Пунктом 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не требуется выдачи разрешения на строительство в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Пунктом 5 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006), утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, установлено, что застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, направляет в орган государственного строительного надзора извещение о начале таких работ с приложением документов, предусмотренных частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Проанализировав содержание приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что заказчик (застройщик) должен уведомлять о начале строительных работ в том случае, если при выполнении таких работ Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрен государственный строительный надзор.

Текст оспоренных постановлений не содержит сведений о выполненных обществом работах на рассматриваемых опасных производственных объектах, что исключает возможность определить необходимость проведения в отношении этих работ государственного строительного контроля, и как следствие - необходимость уведомления уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа о начале строительства.

Заявителем факт выполнения на объекте работ, требующих получения разрешения на строительство, отрицается.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недоказанности административным органом факта выполнения обществом работ, которые могут быть квалифицированы как реконструкция объектов повышенной опасности и (или) его частей.

При этом судом первой инстанции обоснованно отмечено, что само по себе наличие в материалах дела разрешений на реконструкцию, а также разрешений на ввод этих объектов в эксплуатацию, не является достаточным доказательством того, что выполнение спорных работ, требует получения разрешения. Сам факт получения разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства не может служить единственным и достаточным доказательством того, что заявитель произвел реконструкцию объектов, а не их техническое перевооружение и расширение, не требующие получения разрешения, на что, собственно, и ссылается заявитель.

Таким образом, в отсутствие доказательств выполнения работ по реконструкции, требующей обязательного получения разрешения на строительство, и, возникающей в связи с этим обязанности по извещению административного органа о начале выполнения работ по реконструкции опасных производственных объектов, вывод заинтересованного лица о наличии в действиях общества объективной стороны вмененных ему административных правонарушений следует признать сделанным при отсутствии достаточных к тому оснований..

Кроме того, порядок осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности регламентирован ст.16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", в силу п.3 которого к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 этой статьи. Пунктом 4 этой же статьи предусмотрено, что предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов.

Статьей 14 Закона N 294-ФЗ, определяющей порядок проведения плановой проверки, установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. В распоряжении или приказе указываются, в том числе: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами, а также наименование юридического лица, проверка которого проводится, места его нахождения и фактического осуществления деятельности (пп.3 п.2 ст.14 Закона N 294-ФЗ).

В силу п.6 ст.16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения опасного производственного объекта, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Из материалов дела следует, что рассматриваемая плановая выездная проверка общества проведена на основании распоряжения N 43-рп от 12.01.2012, которым поручено провести проверку по эксплуатации опасного производственного объекта "Цех по производству ферросплавов", находящегося по адресу: 462630, Оренбургская область, г.Новотроицк, ул.Промышленная, 3 "б", литер В1. Указанный опасный производственный объект, в соответствии со свидетельством о регистрации опасных производственных объектов N А49-01364, имеет регистрационный номер А49-01364-0001.

Вместе с тем, как следует из акта проверки и текста постановления от 05.03.2012 N 18/43-рп-61, административным органом фактически проверен в том числе иной опасный производственный объект - цех литейный (имеющий регистрационный номер А49-01364-0004), и именно выявленные в том числе на этом объекте нарушения послужили основанием для привлечения общества к административной ответственности в соответствии с указанным постановлением. Сведений о наличии распоряжения о проведении плановой выездной проверки в отношении этого опасного производственного объекта материалы дела не содержат. С учетом этого обстоятельства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о проведении административным органом проверки указанного опасного производственного объекта без соответствующего распоряжения.

Статьей 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. К грубым нарушениям отнесено в том числе нарушение требований закона в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (пп. 4 п.2 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ).

Поскольку проверка опасного производственного объекта "Цех литейный (расплав алюминия)" ООО "Металекс" проведена административным органом без издания соответствующего распоряжения на проведение проверки указанного объекта, результаты такой проверки не могут быть приняты судом, как полученные с грубым нарушением законодательства.

Содержащийся в апелляционной жалобе довод заинтересованного лица о необязательности указания в распоряжении о проведении проверки конкретных опасных производственных объектов, подлежащих проверке, отклоняется судом апелляционной инстанции, как противоречащий требованиям п.6 ст.16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Также, судом первой инстанции правомерно отмечено, что в протоколе об административном правонарушении и в постановлениях о привлечении общества к административной ответственности отсутствует указание на время, место и событие административного правонарушения, тогда как в силу требований статьи 24.5 КоАП РФ не установление этих обстоятельств исключает производство по делу об административном правонарушении.

Помимо этого, согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня его обнаружения.

Пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока и такое правонарушение не является длящимся.

Суд первой инстанции обоснованно отметил, что вменяемое в вину обществу невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не относится к длящимся административным правонарушениям, а потому срок давности привлечения к административной ответственности надлежит исчислять с момента наступления указанного срока.

В соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, извещение о начале строительства, реконструкции должно быть направлено не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства. То есть, в случае неосуществления этого действия, правонарушение считается оконченным за семь дней до момента, когда правонарушитель приступил к фактическому осуществлению работ.

Поскольку по состоянию на 13.07.2011 обществом уже получено разрешение на ввод объектов в эксплуатацию, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что на момент принятия оспариваемых постановлений (05.03.2012) двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности истек.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пропуск срока давности привлечения к административной ответственности служит самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

Учитывая изложенное, оспоренное постановление административного органа признано судом первой инстанции незаконным и отменено при наличии достаточных оснований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.07.2012 по делу N А47-6468/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Приуральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства по основаниям, предусмотренным ч.4 ст.288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Е.В. Бояршинова Н.Г. Плаксина