Развитие законодательства о государственных и муниципальных закупках (Д. Серединцев, "Бюджет", N 10, октябрь 2007 г.)

Развитие законодательства о государственных и муниципальных закупках

Динамичное развитие экономики России невозможно без формирования бюджетной политики, в основе которой лежат макроэкономическая стабильность и повышение эффективности бюджетного процесса, в том числе расходов бюджетов всех уровней.

Механизм управления размещением заказов для государственных и муниципальных нужд является одним из важнейших элементов государственного регулирования расходования бюджетных средств. Это объясняется тем, что основная часть расходов субъектов бюджетного планирования*(1) приходится на размещения государственного заказа, то есть на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ, необходимых для осуществления государственных функций.

Современное состояние рынка госзакупок характеризуется динамичным увеличением доли государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. В этой связи сложно переоценить важность эффективного законодательного регулирования в сфере госзакупок. Рост расходов государства на закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес-сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок.

Министерство экономического развития и торговли РФ, осуществляя нормативное правовое регулирование в сфере государственных и муниципальных закупок, придает большое значение вопросам соответствия законодательной базы современным тенденциям формирования и развития государственного заказа. С целью совершенствования некоторых положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - закон N 94-ФЗ) Минэкономразвития России в сотрудничестве с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработало законопроект о внесении изменений в указанный закон. Результатом этой деятельности явился Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым вносятся изменения в основной нормативный акт, регулирующий государственные и муниципальные закупки, - Федеральный закон N 94-ФЗ, а также в Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации". Следует отметить, что положения Федерального закона N 218-ФЗ вступают в силу поэтапно: значительная часть положений уже действует с 1 октября 2007 г., однако многие инновационные положения вступят в силу только в 2010-2011 гг.

Одной из основных причин внесения поправок в закон N 94-ФЗ стала необходимость установления особых процедур и регламентов для размещения заказа на музыкальные, литературные произведения, произведения живописи, графики и т.д. При проведении конкурса на указанные произведения искусства государственному заказчику согласно положениям закона N 94-ФЗ требовалось объективно оценить сделанные предложения и выбрать победителя, применяя установленные критерии оценки и сопоставления. Однако использование данных критериев не гарантировало успех и эффективность заказа. Потребность государственных заказчиков в новых конкурсных процедурах обусловила необходимость внесения изменений в законодательство. Однако изменения коснулись не только конкурсных процедур, но и иных норм.

Определение понятия "государственные и муниципальные нужды"

В соответствии с новыми положениями закона N 94-ФЗ понятие "государственные и муниципальные нужды" получило более широкое и исчерпывающее определение. Новая формулировка позволит уйти от двоякого толкования и разрешить спорный вопрос о том, являются ли собственные нужды госзаказчиков государственными нуждами. После вступления в силу новых положений понятие "государственные нужды" включает в себя также потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и собственно государственных заказчиков. Аналогичное изменение распространилось также на понятие "муниципальные нужды".

Новые критерии оценки
и сопопавления конкурсных заявок

Немаловажные изменения произошли в порядке оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. Для оценки заявок государственным заказчикам предложены два новых критерия:

функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;

качество работ, услуг и квалификация участника конкурса. Право оценивать квалификацию участника конкурса государственным заказчикам ранее не предоставлялось, что зачастую приводило к различным вариантам применения критерия качества. Важность критерия, позволяющего рассматривать квалификацию участника конкурса, сложно переоценить. При закупке товара хорошо проработанное техническое задание государственного контракта позволяет обеспечить высокое качество поставляемой продукции вне зависимости от квалификации поставщика. При размещении заказа на работы и услуги в первую очередь требуется высокая квалификация исполнителя. Законом устанавливаются ограничения на применение указанных критериев: их значимость не должна превышать 20%, а в случае, если размещается заказ на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических или аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия и т.п. (ч. 6 ст. 28 закона N 94-ФЗ), - 45%.

Требования к участникам размещения заказа

В новой редакции закона N 94-ФЗ при размещении заказа путем проведения торгов вместо требования о непроведении процедуры банкротства в отношении участника размещения заказа государственный заказчик устанавливает требование об отсутствии решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа банкротом и об открытии конкурсного производства. Данное изменение связано с тем, что процедура банкротства включает в себя несколько этапов, многие из которых не являются препятствием для исполнения обязательств поставщика (подрядчика) по контрактам. Кроме того, госзаказчик обязан отказаться от заключения государственного контракта с победителем конкурса, аукциона, запроса котировок в том случае, если установлен факт наличия решения суда о признании организации банкротом и открытии конкурсного производства.

Изменения коснулись также состава заявки, подаваемой поставщиками (подрядчиками), на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок с предварительным отбором. Выписка из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, предъявляемая участником размещения заказа, должна быть получена им в соответствующих органах за шесть и менее месяцев до даты размещения извещения о размещении заказа на официальном сайте.

Изменение объемов товаров, работ, услуг
по государственному контракту

Достаточно часто у государственных заказчиков возникает необходимость увеличить объемы товаров, работ и услуг по государственному контракту. Такая возможность предусмотрена законодательством, однако новые положения закона N 94-ФЗ затронут и данный вопрос. С 1 октября 2007 г. госзаказчикам предоставляются более широкие возможности по "дозакупке" товаров: заказчик вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, равную разнице между начальной ценой контракта и ценой, которая содержалась в предложении победителя конкурса или аукциона. Однако с 1 января 2009 г. положения, которые позволяют изменять объем работ и услуг по государственному контракту, заключенному по итогам конкурса, утратят силу. Исключение составят государственные контракты на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических работ, медицинских услуг и т.п. (подп. е п. 5 ст. 1 Федерального закона N 218-ФЗ).

Определение начальной цены контракта

Новыми положениями закона N 94-ФЗ установлен перечень товаров, работ и услуг, при размещении заказа на которые госзаказчик получает право помимо начальной цены контракта устанавливать также начальную стоимость единицы продукции (работ, услуг). В данный перечень включены услуги по техническому обслуживанию и ремонту техники (оборудования), услуги связи и юридические услуги - то есть те виды услуг, при закупке которых сложно сформулировать, а точнее, спрогнозировать потребности государственного заказчика. Кроме того, начальная стоимость единицы продукции (работы, услуги) устанавливается госзаказчиком при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению в том случае, если по итогам размещения заказа будет отобрано несколько победителей.

"Творческий" конкурс

Новые процедуры, установленные ч. 2 ст. 31.1 закона N 94-ФЗ, позволят более эффективно размещать заказ на следующие виды работ (услуг): литературные, драматические, музыкально-драматические, сценарные и хореографические произведения, пантомимы, музыкальные произведения с текстом или без текста и др. Необходимость установления особой процедуры размещения заказа на указанные виды работ (услуг) обусловлена особой спецификой предмета заказа и способов оценки поданных предложений.

Комиссии по размещению заказов

Новыми положениями закона установлены более жесткие требования к комиссиям по размещению заказов: к 1 января 2009 г. в состав такой комиссии должен входить как минимум один человек, прошедший профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, в ряде протоколов по процедурам размещения заказа, подлежащих публикации, должны отражаться сведения о решении каждого члена комиссии по размещению заказа.

Официальный сайт в сети Интернет

Анализ сложившейся практики размещения заказов для государственных нужд показал готовность госзаказчиков эффективно применять предусмотренные законом инструменты информирования поставщиков посредством сети Интернет. В настоящее время сеть официальных сайтов для размещения сведений о государственных (муниципальных) закупках предоставляет все данные о закупках федерального и регионального уровня, а также значительную долю данных о муниципальных закупках. Однако многочисленные официальные сайты обладают разной структурой, предлагают различные формы предоставления информации и ее поиска, разный порядок работы с данными - иными словами, единообразия среди официальных сайтов нет.

С целью создания единого информационного пространства в сети Интернет, где заинтересованный в государственном контракте поставщик сможет получить сведения обо всех государственных и муниципальных закупках в России, в законе N 94-ФЗ предусматривается создание единого официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов для федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Положение об указанном сайте вступит в силу с 1 января 2010 г. Анализ числа заказов, сведения о которых должны размещаться на официальных сайтах, говорит о том, что данный информационный ресурс станет самым емким государственным информационным ресурсом не только в России, но и за ее пределами.

Официальное печатное издание

Необходимость использования такого источника информации о государственных и муниципальных закупках, как печатное издание, уже давно является предметом дискуссий. Сомнения в целесообразности дублирования информации - в печатном издании и в Интернете - возникают не только у государственных заказчиков, но и у поставщиков: в век технологического прогресса использование Интернета в качестве источника информации о государственных и муниципальных закупках гораздо удобнее, нежели чтение бумажного бюллетеня. Кроме того, в Интернете публикация информации о размещении заказа осуществляется безвозмездно, а в случае печатного издания требует значительных расходов со стороны государственного или муниципального заказчика. В этой связи изменения, коснувшиеся ст. 16 закона N 94-ФЗ, создают принципиально новую структуру информационного обеспечения - с 1 января 2011 г. отменяется обязательная публикация информации о размещении заказа в официальных печатных изданиях для муниципальных заказчиков и государственных заказчиков регионального уровня. Для государственных заказчиков федерального уровня данное требование утрачивает силу уже с 1 января 2008 г.

Реестр жалоб

Принципиально новое положение закона N 94-ФЗ дополнило структуру информационного обеспечения государственных закупок еще одним элементом. В соответствии с указанным законом практически вся процедура размещения заказа - от извещения до сведений о заключенном контракте - так или иначе должна отражаться в информационных источниках, однако один из возможных этапов, как правило, оставался в тени. Речь идет о жалобах на неправомерные действия государственного заказчика. Новая редакция закона позволяет урегулировать данный вопрос посредством совершенствования информационного обеспечения: информация о поступлении жалобы на неправомерные действия государственного заказчика и ее содержание должны размещаться органами, уполномоченными на осуществление контроля, на официальном сайте в течение двух рабочих дней со дня ее поступления; в течение трех рабочих дней со дня вынесения решения по жалобе сведения о вынесенном решении, предписании также размещаются на официальном сайте. Создание подобного информационного ресурса является серьезным шагом на пути к достижению полной открытости и прозрачности всех процедур, осуществляемых в рамках размещения заказа, включая контроль за указанными процедурами. По мнению разработчиков данной поправки, такая практика позволит систематизировать деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в сфере размещения заказа, и повысить ответственность за принимаемые ими решения. Кроме того, данные изменения создадут предпосылки для единообразного толкования положений закона N 94-ФЗ при рассмотрении жалоб участников размещения заказа.

Аукционы в электронной форме

Электронный аукцион пока не получил широкого распространения: его очевидные удобства и преимущества нивелируются проблемами в нормативной правовой сфере и при реализации.

Новая редакция ст. 41, вступающая в силу с 2010 г. и регламентирующая процедуру проведения аукциона в электронной форме, по мнению разработчиков, будет стимулировать использование данной процедуры в практике госзакупок. Ограничение стоимости контракта, заключаемого по итогам проведения аукциона в электронной форме (1 млн руб.), снимается с 2011 г. Основные изменения таковы:

площадки для проведения аукционов в электронной форме отбираются государством;

установлены определенные требования к участникам электронных аукционов (в настоящее время такие требования не предусмотрены);

снижение стоимости контракта (шаг аукциона) лимитировано 0,5-5% от его начальной цены;

временной интервал, в течение которого участник электронного аукциона может сделать первое или последующее предложение о цене контракта, уменьшен с 1 часа до 10 минут;

для проведения электронного аукциона госзаказчик должен подготовить соответствующую документацию (сейчас не требуется).

Заключение

Процессы совершенствования нормативной правовой основы позволяют формировать благоприятные экономические и социальные условия в сфере государственных закупок, обеспечивая закупочную деятельность государства адекватной средой. Реформирование системы госзакупок продлится еще не один год, но уже сейчас законодательство способствует систематизации процессов закупок, которые формируются на государственном и муниципальном уровне, и унификации системы контроля за правильностью размещения государственных заказов.

Д. Серединцев,

Департамент стратегии социально-экономических

реформ Минэкономразвития России

"Бюджет", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральные органы исполнительной власти, Федеральное собрание РФ, Администрация Президента РФ, органы Генеральной прокуратуры, Счетная палата.