Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2012 г. N 17АП-7523/12

г. Пермь

12 сентября 2012 г.

Дело N А50-4113/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 сентября 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С.П.,

судей Ясиковой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.

при участии:

от заявителя ОАО "Северо-Западные магистральные нефтепроводы" (ОГРН 1021601763820, ИНН 1645000340): Файзурахманов М.М., предъявлен паспорт, доверенность от 20.12.2011; Худяков Е.С., предъявлен паспорт, доверенность от 27.03.2012; Комиссаров А.В., предъявлен паспорт, доверенность от 19.03.2012; Дубасова Л.В., предъявлен паспорт, доверенность от 30.12.2011;

от заинтересованного лица Главного Управления МЧС России по Пермскому краю (ОГРН 1065902059123, ИНН 5902293442): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Главного Управления МЧС России по Пермскому краю

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 22 мая 2012 года

по делу N А50-4113/2012,

принятое судьей Алексеевым А.Е.

по заявлению ОАО "Северо-Западные магистральные нефтепроводы"

к Главному Управлению МЧС России по Пермскому краю

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Открытое акционерное общество "Северо-западные магистральные трубопроводы" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания от 08.12.2011 г. N 74/4/74-1 об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 22 мая 2012 года заявленные требования удовлетворены: оспариваемое предписание признано недействительным, ГУ МЧС России по Пермскому краю обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы ссылается на не соответствие требованиям действующего законодательства выводов суда о том, что оспариваемое предписание вынесено в отношении ненадлежащего лица, а также об отсутствии у Общества обязанности по созданию страхового фонда документации. Указывает на то, что проверка в отношении ОАО "СЗМН", его филиала ПРНУ (филиал ОАО "СЗМН") проведена должностными лицами ГУ МЧС России по Пермскому краю в пределах предоставленных полномочий согласно ежегодному плану плановых проверок на 2011 г., согласованному с генеральной прокуратурой РФ и размещенного на интернет-сайте генеральной прокуратуры РФ.

Заявитель с доводами апелляционной жалобы возражает по мотивам, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, решение суда считает законным и обоснованным, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Присутствующие в судебном заседании представители общества возражения, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, поддержали.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направило, что в силу ч.2 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, во исполнение ежегодного плана проведения плановых проверок на 2011 год, размещенного на официальном Интернет-сайте Генеральной прокуратуры РФ, на основании распоряжения органа государственного контроля (надзора) о проведении плановой выездной проверки от 02.11.2011 N 74 (л.д. 12) в период с 14.11.2011 по 08.12.2011 ГУ МЧС России по Пермскому краю проведена плановая выездная проверка филиала Пермского районного нефтепроводного управления Открытого акционерного общества "Северо-Западные магистральные нефтепроводы" (Филиал ПРНУ ОАО "СЗМН").

По итогам проверки контролирующим органом составлен акт N 74 от 08.12.2011 (л.д. 16) и вынесено предписание от 08.12.2011 N 74/4/74-1 об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (л.д. 9). В соответствии с предписанием общество в срок до 01.11.2012 г. обязано создать страховой фонд документации согласно "Перечню объектов повышенного риска и объектов систем жизнеобеспечения населения, на которые создаются СФД, необходимый для проведения аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций".

Не согласившись с предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание вынесено в отношении ненадлежащего лица, не соответствует требованиям действующего законодательства, не конкретизировано и реально не исполнимо, кроме того, предписание возлагает на заявителя обязанность, не предусмотренную законом. Также суд указал, что предписание вынесено неуполномоченным лицом.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного акта требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии с п. "б" ст. 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Назначение и состав единого российского страхового фонда документации, основные принципы и порядок проведения работ по его созданию, сохранению и использованию, а также порядок финансирования и материально-технического обеспечения определен Положением о едином российском страховом фонде документации (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.1995 г. N 1253-68 "Об обеспечении создания единого российского страхового фонда документации" (л.д. 84).

Одним из указанных выше мероприятий, в силу п.2 Положения_, является создание страхового фонда, представляющего собой находящуюся в государственной собственности совокупность упорядоченных и надежно хранимых массивов конструкторской, технологической, проектной, нормативной, научной, историко-культурной и иной документации и необходимой для обеспечения устойчивого функционирования экономики Российской Федерации и сохранения ее национального научного, культурного и исторического наследия в условиях военного времени и чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, как верно указано судом 1 инстанции, вменяемая организации обязанность по соблюдению п. "б" ст.14 Федерального закона N 68-ФЗ, не означает обязанность по созданию страхового фонда документации, а возлагает на организации обязанности по планированию и проведению указанных выше мероприятий в установленном действующим законодательством порядке.

Единый российский страховой фонд документации состоит из федерального страхового фонда документации и территориальных страховых фондов документации, которые создаются указанными в п.п. 5, 6, 28 Положения органами.

Предприятия и организации (независимо от форм собственности), участвующие в создании российского фонда, отвечают за выполнение работ по комплектованию, подготовке и поставке документации страхового фонда на микрофильмирование и за ее соответствие документации, находящейся в обращении, а также за выполнение работ по микрофильмированию документации, сохранению микрофильмов и своевременной выдаче документации в соответствии с установленным порядком (п. 32 Положения).

При этом, суд апелляционной инстанции не принимает во внимание ссылку заявителя апелляционной жалобы на п.п. 28, 21, 32 Положения, как обязывающие предприятия, организации создавать страховой фонд документации, поскольку она основана на неверном толковании требований действующего законодательства.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, юридическое лицо - Открытое акционерное общество "Северо-западные магистральные трубопроводы", г. Казань, является дочерней организацией ОАО "АК "Транснефть" и находится в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти - Министерства энергетики Российской Федерации.

Согласно п. б ст. 13 Закона N 68-ФЗ федеральные органы исполнительной власти по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций, повышения устойчивости и безопасности функционирования организаций; разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты от них работников организаций и населения.

Таким образом, Открытое акционерное общество "Северо-западные магистральные трубопроводы" не обязано самостоятельно создавать страховой фонд документации, а доказательств направления ОАО "Северо-западные магистральные трубопроводы" указаний по порядку создания в установленном порядке страхового фонда, утвержденного перечня повышенного риска (потенциально-опасных объектов) и заказов на поставку документации для микрофильмирования, от Министерства энергетики Российской Федерации не имеется.

Распоряжением Губернатора Пермского края от 15.12.2005 г. N 23-р утверждено положение о территориальном страховом фонде документации Пермской области на объекты повышенного риска (потенциально опасные объекты) и объекты систем жизнеобеспечения населения для документального обеспечения единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (л.д. 93), из п.1.5 которого следует, что территориальный СФД формируется, в том числе, из документации на находящиеся в ведении органов исполнительной власти Пермской области объекты повышенного риска (потенциально опасные объекты) и утвержден перечень объектов (л.д. 51). При этом, как указано выше, Открытое акционерное общество "Северо-западные магистральные трубопроводы", г.Казань, является дочерней организацией ОАО "АК "Транснефть" и находится в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти - Министерства энергетики Российской Федерации.

В 2010 году согласован с Приволжским региональным центром по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России и утвержден Минэнерго России и открытым акционерным обществом "Северо-Западные МН" план по предупреждению и ликвидации разливов нефти на линейных участках магистрального нефтепровода и на нефтеперекачивающих станциях Пермского РНУ ОАО "Северо-западные МН" (л.д. 58).

Из имеющейся в материалах дела переписки усматривается готовность общества на участие в создании единого страхового фонда документации в установленном порядке во взаимодействии с Министерством энергетики и указаниями ОАО "АК "Транснефть" (л.д. 98-102).

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Оценив текст оспариваемого предписания, содержащего требование об обязании общества создать страховой фонд документации согласно "Перечню объектов повышенного риска и объектов систем жизнеобеспечения населения, на которые создаются СФД, необходимый для проведения аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций", суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание возлагает на заявителя обязанность, не предусмотренную законом.

По мнению суда апелляционной инстанции, правомерны выводы Арбитражного суда Пермского края также в той части, что оспариваемое предписание вынесено в отношении ненадлежащего лица, не соответствует требованиям действующего законодательства, не конкретизировано, что свидетельствует о неисполнимости оспариваемого предписания. Оснований для переоценки указанного вывода суда первой инстанции апелляционный суд не находит.

Согласно статье 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 (далее - Положение).

Пунктом 4 Положения предусмотрено, что органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти.

В силу пункта 6 Положения должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Согласно п.п. 2 п. 9 Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС РФ от 09.08.2010 N 382 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (л.д. 103), при исполнении государственной функции должностные лица ГНЗЧС структурных подразделений региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - региональный центр МЧС России) организуют и проводят проверки на объектах надзора, в том числе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, осуществляющих свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации и организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и имеющих потенциально опасные объекты 1 и 2 классов опасности.

Из материалов дела следует, что объекты ПРНУ (филиал ОАО "СЗМН") относятся к потенциально опасным объектам 1 и 2 класса опасности и расположены на территории нескольких субъектов РФ: в Пермском крае, Свердловской области, Удмуртской Республике, Республике Башкортостан.

Таким образом, Арбитражный суд Пермского края исходя из п. 9 Административного регламента, обоснованно указал, что плановая проверка деятельности ОАО "СЗМН" могла быть проведена только региональным центром МЧС России, либо по его поручению.

Такие же выводы содержатся в вступившем в законную силу судебном акте по делу N 5-14/2012: постановлении мирового судьи судебного участка N 10 Индустриального района г. Перми от 19.01.2012, оставленном без изменения решением Индустриального районного суда г. Перми от 28.03.2012 г. по делу N 12-93/2012 (л.д. 40, 174).

Следовательно, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что предписание вынесено неуполномоченным лицом и квалифицировал данное нарушение как грубое в соответствии с ч. 3 ст. 9, ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и влекущее за собой недействительность результатов проведенной проверки.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о согласовании плановой проверки соблюдения требований пожарной безопасности, ЧС в отношении ОАО "СЗМН" в лице филиала Пермского районного управления, с прокуратурой сами по себе не свидетельствуют о соблюдении органом пожарного надзора субъекта РФ указанных выше положений действующего законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Ссылка Главного управления МЧС России по Пермскому краю на судебные акты по делу N А50-26951/2011 не принимается во внимание ввиду их отмены Федеральным арбитражным судом Уральского округа.

Каких-либо иных возражений в указанной части, свидетельствующих о неверной оценке арбитражным судом акта государственного органа, влекущих отмену судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

С учетом изложенного доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются в полном объеме.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При данных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 22 мая 2012 г. по делу N А50-4113/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу главного управления МЧС России по Пермскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

С.П.Осипова

Судьи

Л.Ю.Щеклеина Е.Ю.Ясикова