Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2012 г. N 02АП-4971/12

г. Киров

12 сентября 2012 г.

Дело N А82-1330/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 сентября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск на решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.06.2012 по делу N А82-1330/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск (ИНН: 7610070227, ОГРН: 1067610046570)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Центр Клининг", муниципальное унитарное предприятие городского округа город Рыбинск "Управляющая компания", общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Запад",

о признании недействительным решения и предписания от 14.12.2011 по делу N 06-03/30-11,

установил:

Департамент недвижимости администрации городского округа город Рыбинск (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 14.12.2011 по делу N 06-03/30-11, в соответствии с которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), и выданного на его основании предписания от 14.12.2011.

Определением суда от 15.02.2012 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр Клининг" (далее - ООО "Центр Клининг"), муниципальное унитарное предприятие городского округа город Рыбинск "Управляющая компания" (далее - МУП "Управляющая компания"), общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Запад" (далее - ООО "УК "Запад").

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 15.06.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель жалобы отмечает, что ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" не предоставляют собственнику имущества унитарного предприятия права изымать у него имущество. Кроме того, в случае установления факта незаконного использования муниципальных площадей собственником не могут быть инициированы иски об освобождении площадей, поскольку надлежащим ответчиком по таким делам должно являться лицо, которое осуществляет право хозяйственного ведения. Таким образом, Департаментом как собственником муниципального имущества могут применяться меры надзорного характера в виде обследования муниципальных помещений и в случае выявления нарушений законодательства при их использовании в виде направления уведомлений о необходимости предоставления муниципальных помещений в соответствии с требования Закона о защите конкуренции. Однако такие мероприятия заявителем были предприняты, сведения о чем были представлены комиссии УФАС, рассматривающей дело.

Также Департамент отмечает, что функции органа местного самоуправления по контролю за надлежащим использованием объектов возложены на администрацию городского округа город Рыбинск, в связи с чем вывод суда об обязанности осуществлять контрольные функции и ответственности заявителя считает не соответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Антимонопольный орган и третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили. Департамент просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с Законом Ярославской области от 11.10.2006 года N 59-з "О разграничении имущества и имущественных обязательств между городским округом город Рыбинск и Рыбинским муниципальным районом" административно-производственное здание по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, общей площадью 3199,7 кв.м., отнесено к муниципальной собственности городского округа город Рыбинск. Право собственности муниципального образования зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 03.06.2011.

Приказом Департамента недвижимости от 20.06.2011 года N 41-06/08-484 указанное административно-производственное здание закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП "Управляющая компания" (л.д. 82).

ОАО "Управляющая компания" обратилось в УФАС и Рыбинскую городскую прокуратуру с письмом от 04.08.2011 N 3183, в котором ставило правоохранительные органы в известность о том, что в нарушение действующего законодательства МУП "Управляющая компания" своими действиями, а Департамент своим бездействием причиняют ущерб городскому округу в виде непоступления в бюджет арендных платежей, безосновательно предоставляя помещения в указанном выше здании в безвозмездное пользование коммерческим организациям (л.д. 65-66).

Проведенной 17.08.2011 Рыбинской городской прокуратурой проверкой установлено, что помещения первого этажа здания по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, не используются МУП "Управляющая компания", в них располагаются ООО "Запад-Сервис", ООО "Запад-Строй", ООО "Горзеленхоз", на втором этаже здания три помещения заняты ООО "Центр-Клининг". Выявленные обстоятельства также были отражены на графическом плане здания (л.д. 76-77).

19.08.2011 в адрес первого заместителя Главы администрации городского округа город Рыбинск было направлено представление Рыбинской городской прокуратуры об устранении нарушений законодательства о муниципальной собственности (л.д. 69-71).

28.10.2011 руководителем УФАС издан приказ N 598 о возбуждении в отношении Департамента дела N 06-03/30-11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии и непресечении фактов нарушений при фактическим незаконном использовании хозяйствующими субъектами муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за МУП "Управляющая компания" (л.д. 62).

Комиссией Управления было выявлено, что до 01.10.2011 правовые основания для использования муниципального недвижимого имущества по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4, вышеуказанными коммерческими организациями отсутствовали. 01.10.2011 МУП "Управляющая компания" с согласия Департамента заключило с ООО "Запад-Сервис" и ООО "Запад-Строй" договоры аренды муниципального недвижимого имущества N 40040 и N 40041 (л.д. 20-29).

На основании изложенного, придя к выводу о том, что до 01.10.2011 коммерческие организации, фактически используя муниципальное недвижимое имущество в своих коммерческих целях, были лишены обязанности нести какую-либо финансовую нагрузку, связанную, в том числе с уплатой арендной платы, проведением за свой счет текущего ремонта, то есть были поставлены в более выгодные условия при осуществлении своей хозяйственной деятельности, кроме того, неограниченный круг хозяйствующих субъектов, потенциально претендующих на право пользования данным муниципальным ресурсом, был изначально лишен такой возможности, поскольку имущество на торги не выставлялось и фактически было занято без правовых оснований ООО "Запад-Сервис", ООО "Запад-Строй" и другими лицами, 01.12.2011 комиссия антимонопольного органа приняла решение (в полном объеме изготовлено 14.12.2011), в соответствии с которым признала Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 30-34). При этом в качестве противоправного было квалифицировано бездействие заявителя, как органа, исполняющего функции собственника муниципального недвижимого имущества, по принятию достаточных мер к устранению нарушений, следствием которого явилось устранение конкуренции между хозяйствующими субъектами, потенциально претендующими на получение в пользование муниципальных площадей по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4.

При этом ответчиком в принятом решении было отмечено, что предпринятые в ходе рассмотрения дела N 06-03/30-11 Департаментом действия в виде направления в адрес МУП "Управляющая компания" письма о необходимости предоставления муниципальных помещений в соответствии с требованиями Закона N 135-ФЗ, а также по заключению с ООО "Запад-Сервис" и ООО "Запад-Строй" договоров аренды помещений не в полной мере устраняют выявленные нарушения антимонопольного законодательства.

На основании пункта 2 названного решения Департаменту было выдано предписание от 14.12.2011, в котором на заявителя возлагалась обязанность по принятию мер, в том числе организационно-распорядительного характера, направленных на устранение необоснованного использования хозяйствующими субъектами (ООО "УК "Запад", ООО "Горзеленхоз", ООО "Центр-Клининг") муниципальных нежилых помещений по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4 (л.д. 35).

Не согласившись с решением и предписанием УФАС от 14.12.2011, Департамент обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности и обоснованности оспариваемых актов Управления и из отсутствия основания для прекращения антимонопольным органом рассмотрения дела.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (здесь и далее Закон N 135-ФЗ в редакции, действовавшей на момент совершения Департаментом бездействия, признанного нарушением антимонопольного законодательства) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Закон о защите конкуренции дополнен статьей 17.1, которая вступила в силу с 02.07.2008.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 17.1 названного Закона в порядке, предусмотренном частью 1 настоящей статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Таким образом, Закон не устанавливает возможность заключения договоров, соглашений, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям, без проведения процедуры торгов.

В нарушение требований федерального законодательства помещения в административно-производственном здании по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4 были предоставлены в пользование коммерческим организациям без проведения процедуры торгов, без заключения гражданско-правовых договоров, без взимания платы за пользование помещениями.

В силу пункта 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии с Положением о Департаменте недвижимости администрации городского округа город Рыбинск, утвержденным распоряжением Главы городского округа город Рыбинск от 21.06.2006 N 02, полномочиями собственника по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе по передаче их в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям, наделен Департамент (л.д. 9-13). Основными задачами Департамента, являются, в том числе осуществление правового регулирования вопросов, связанных с эффективным использованием муниципального имущества. К функциям Департамента отнесены также надзорные функции за состоянием недвижимости.

Согласно пункту 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N161-ФЗ) предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 20 Закона N 161-ФЗ собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.

Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом городского округа город Рыбинск и разграничение полномочий органов местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом предусмотрены Положением о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом городского округа город Рыбинск, утвержденным Решением муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 26.07.2006 N 66.

На основании пункта 8.3 указанного Положения муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении, оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, которое не используется, используется не по назначению или не является необходимым для осуществления уставной деятельности этих предприятий, учреждений подлежит передаче в казну города Рыбинска в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8.5 Положения согласие на совершение муниципальным унитарным предприятием сделок, которые в соответствии с законодательством допускаются с согласия собственника имущества муниципального унитарного предприятия, оформляется постановлением главы городского округа город Рыбинск.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

На основании приведенных положений, с учетом наличия у Департамента предусмотренной пунктом 3.1 Положения о Департаменте надзорной функции за состоянием муниципальной недвижимости, апелляционный суд считает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что именно заявитель, осуществляющий полномочия собственника по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе предусмотренные законом полномочия по контролю за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества, обязан был контролировать надлежащее использование объектов муниципальной собственности, следить за тем, чтобы процедура распоряжения этими объектами соответствовала действующему законодательству.

Антимонопольный орган и суд первой инстанции обоснованно установили, что бездействие Департамента по реализации возложенных на него функций и принятию достаточных мер по устранению допущенных нарушений процедуры передачи помещений в пользование хозяйствующим субъектам привело к тому, что данные хозяйствующие субъекты, незаконно занимающие и использующие площади помещений, были поставлены в преимущественные условия, что в свою очередь явилось причиной устранения конкуренции между хозяйствующими субъектами, потенциально претендующими на получение в пользование муниципальных площадей в здании по адресу: г. Рыбинск, ул. Черепанова, д. 4. Соответственно, такое бездействие правомерно признано нарушающим запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Аргументы заявителя апелляционной жалобы о том, что Департамент не наделен функциями по контролю за надлежащим использованием объектов недвижимости, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку обратное следует из совокупного толкования норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона N 161-ФЗ, Положения о Департаменте. Следовательно, именно заявитель является надлежащим субъектом вмененного ему нарушения и обязан нести соответствующую ответственность.

Департамент отмечает, что в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства им применены исчерпывающие меры надзорного характера в виде направления в адрес МУП "Управляющая компания" письма о необходимости предоставления муниципальных помещений в соответствии с требованиями Закона N 135-ФЗ, а также по заключению с ООО "Запад-Сервис" и ООО "Запад-Строй" договоров аренды помещений. Сведения о проведении соответствующих мероприятий были представлены комиссии УФАС.

Вместе с тем антимонопольный орган в решении обоснованно указал, что выполнение Департаментом указанных действий не в полной мере устраняет выявленные нарушения. Данные меры приняты только после обращения ОАО "Управляющая компания" с заявлением в УФАС и в Рыбинскую городскую прокуратуру, после проведения проверки прокуратурой, что не исключает правомерность квалификации бездействия, имевшего место на момент проведения проверки прокуратуры, в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Апелляционный суд отмечает, что в соответствии с требованиями законодательства в рамках возложенных полномочий заявитель имел возможность принять своевременные и действенные меры по недопущению совершения нарушения, по его выявлению и прекращению, но не сделал этого.

Доводы апелляционной жалобы, что законодательство не предоставляет собственнику имущества унитарного предприятия права изымать у него имущество, не влияют на правильность принятого по делу решения, поскольку обязанность собственника муниципального имущества осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества установлена нормативно (пункт 11 части 1 статьи 20 Закона N 161-ФЗ). Департамент не лишен возможности принимать меры в рамках закона и обязан осуществлять действия, необходимые и достаточные для выполнения законодательно установленной обязанности.

Из материалов дела усматривается, что после вынесения оспариваемого решения УФАС от 14.12.2011 Департаментом был произведен осмотр технического состояния здания с целью проверки факта использования помещений по назначению (л.д. 41), в адрес МУП "Управляющая компания" было направлено письмо от 10.01.2012, в котором заявитель предлагал в срок до 17.01.2012 предоставить информацию об использовании помещений третьими лицами и законности данного использования (л.д. 38-39).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

При изложенных обстоятельствах фактически выполненные заявителем жалобы на момент вынесения решения Управления мероприятия не свидетельствовали об устранении выявленного нарушения и его последствий в полной мере.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что на момент рассмотрения дела антимонопольным органом последствия нарушения антимонопольного законодательства Департаментом не устранены, основания для прекращения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства у ответчика отсутствовали.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются как несостоятельные.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение УФАС от 14.12.2011 по делу N 06-03/30-11 и выданное на его основании предписание от 14.12.2011 соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Департамента, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.06.2012 по делу N А82-1330/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента недвижимости администрации городского округа город Рыбинск - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева