Распределение полномочий по предоставлению земельных участков между органами государственной власти и органами местного самоуправления (И.И. Гордиенко, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 9, сентябрь 2007 г.)

Распределение полномочий по предоставлению земельных участков
между органами государственной власти
и органами местного самоуправления

Принятие Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"*(1) (далее - Закон N 53-ФЗ) сыграло важную роль в развитии земельного рынка России.

Этот Закон определяет изменения в государственной земельной политике в сфере управления неразграниченной государственной собственностью: он предусматривает существенные коррективы в распределении полномочий по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

С принятием Земельного кодекса РФ была провозглашена концепция ограниченного распоряжения государственной собственностью. На федеральном уровне возможность распоряжения земельными участками, не прошедшими процедуру разграничения, регулировалась постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю". На уровне субъектов РФ - это были их законы, которыми они ограничивали полномочия муниципальных образований.

В ст. 72 Конституции РФ предусмотрено, что земельное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(2) п. 10 ст. 3 полномочия по распоряжению земельными участками были предоставлены органам местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Согласно данному положению субъекты РФ имели полное право принимать свои законы, в которых могли предусмотреть распределение полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во многих субъектах такие законы были приняты. Рассмотрим некоторые из них.

В Московской области принят Закон от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области"*(3), в котором Московская область как субъект РФ установила ограничения органам местного самоуправления по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, в соответствии с площадью конкретного земельного участка - от 0,5 га до 3 га. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Московской области от 2 апреля 2003 г. N 163/11 "О размерах земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области" каждому муниципальному образованию прописывалась предельно возможная площадь земельного участка, которым оно могло распоряжаться. Города Дубна, Подольск, Дзержинский могли предоставлять в аренду, продавать, а также совершать иные юридически значимые действия в отношении земельных участков, площадь которых не превышала 3 га; а поселки Томилино, Малаховка, Монино - до 0,5.

В Краснодарском крае 5 ноября 2002 г. был принят Закон N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае"*(4), согласно которому до разграничения государственной собственности на землю высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края определяет уполномоченный орган по управлению и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности, а также распоряжается незастроенными земельными участками, находящимися в государственной собственности, в том числе:

а) земельными участками, предоставленными органам государственной власти Краснодарского края, государственным унитарным предприятиям, а также государственным учреждениям и другим некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти Краснодарского края, а также в случае их отказа от права постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками;

б) земельными участками из земель рекреационного назначения и земель особо охраняемых природных территорий для любого вида строительства и использования, а также землями городских лесов, городских парков, охраняемых береговых линий, охраняемых природных ландшафтов, отнесенными в установленном порядке к землям особо охраняемых территорий;

в) земельными участками, расположенными на территории двух и более муниципальных образований;

г) иными земельными участками.

Данный уполномоченный орган принимает решение о предоставлении в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование земельных участков, на которых расположено недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности Краснодарского края или находившееся на момент приватизации в государственной собственности Краснодарского края, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти, иных земельных участков, на которые у Краснодарского края возникает право собственности на основании Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".

Органы местного самоуправления городского округа, муниципального района в Краснодарском крае распоряжаются земельными участками, находящимися в государственной собственности, а именно:

а) земельными участками, предоставленными органам местного самоуправления, муниципальным унитарным предприятиям, а также муниципальным учреждениям, другим некоммерческим организациям, которые созданы органами местного самоуправления;

б) земельными участками, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;

в) земельными участками, на которых располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся на момент приватизации в муниципальной собственности;

г) земельными участками для строительства и эксплуатации объектов жилищного фонда, гаражей и иных хозяйственных построек, а также объектов инженерной инфраструктуры в границах поселений в соответствии с землеустроительной и градостроительной документацией;

д) земельными участками для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота;

ж) незастроенными земельными участками, площадь которых не превышает 1000 кв. м, при предоставлении в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства объектов торговли, общественного питания, социально-бытового и иного назначения в соответствии с землеустроительной и градостроительной документацией исключительно путем продажи права аренды земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);

з) земельными участками, необходимыми для эксплуатации недвижимого имущества, находящегося в частной собственности.

Закон N 53-ФЗ существенно изменил данную ситуацию. С 1 июля 2006 г. распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения, осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В свете этого нововведения субъектам РФ пришлось внести изменения в ранее принятые законы в части наделения полномочиями по распоряжению земельными участками органов местного самоуправления.

Так, в Новгородской области Законом от 18 июля 2006 г. N 700-ОЗ*(5) были внесены изменения в Закон от 29 апреля 2002 N 39-ОЗ "О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области"*(6), согласно которым распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городского округа, за исключением земель в Великом Новгороде, являющимся административным центром Новгородской области. На территории Великого Новгорода Администрация области либо уполномоченный ею орган исполнительной власти области осуществляет полномочия в отношении земельных участков, предоставленных органам государственной власти, государственным унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти, в отношении земельных участков, от которых данные органы и организации отказались в добровольном порядке, а также участков, предоставленных государственным унитарным предприятиям и акционерным обществам, в которых доля государства в уставном капитале превышает 50%, признанным в установленном порядке банкротами.

Однако в нарушение действующего законодательства некоторые субъекты все же оставили себе часть полномочий по распоряжению земельными участками.

Законом Московской области от 14 июля 2006 г. N 106/2006-ОЗ "О внесении изменений в Закон Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области"*(7) были внесены изменения в Закон Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области" в части отмены положений, касающихся ограничения органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, площадь которых превышает установленные Правительством Московской области пределы. Однако этим же Законом уполномоченный Правительством Московской области орган наделяется полномочием по согласованию договоров аренды и купли-продажи земельных участков*(8).

Необходимо отметить, что законодатель все-таки оставил субъектам РФ возможность распоряжаться некоторыми земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: Москве и Санкт-Петербургу, а также поселениям, являющимися административными центрами или столицами соответствующего субъекта РФ.

В Амурской области принят отдельный Закон от 31 августа 2006 г. N 220-ОЗ "О распоряжении в городе Благовещенске земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена"*(9), по которому департамент Администрации Области по управлению государственным имуществом принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, ранее приобретенные в собственность физическими и юридическими лицами из областной собственности, согласовывает проекты договоров аренды земельных участков, которые предоставляются государственным унитарным предприятиям области или на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся в собственности Области до приватизации, а также земельных участков, часть арендной платы за которые поступает в областной бюджет.

Тем самым законодатель практически не оставил возможности субъектам РФ самим корректировать полномочия органов местного самоуправления и предоставляя им полную свободу действий по распоряжению землей. Таким образом, в российском законодательстве, а соответственно в политике нашей страны, прослеживается определенная тенденция к неоправданному усилению местной власти, и, следовательно, еще большей децентрализации России.

Кроме того, Закон N 53-ФЗ внес существенные коррективы в процесс разграничения государственной собственности на земельные участки: отменена сама процедура разграничения земельных участков.

До принятия названного Закона разграничение земельных участков, находящихся в государственной собственности, регулировалось Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю"*(10), согласно которому разграничение осуществлялось на основании перечней, которые составлялись специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и должны были быть согласованы с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Активную работу по составлению данных перечней вел ФГУП "ФТ-Центр". Исключение составляли земельные участки, которые разграничивались по закону. Так, все земли обороны были объявлены федеральной собственностью (ФЗ от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(11)).

Составление перечней, а затем их согласование было малоэффективным, так как требовало много усилий и времени. За период реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" было разграничено только 5% от общего количества государственных земель. В целях ускорения процесса разграничения законодатель принимает новый закон, которым отменяет ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" и дополняет Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" статьей, где определяет критерии отнесения земельных участков:

1) наличие зданий, строений, сооружений, находящихся соответственно в собственности того или иного субъекта (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования);

2) факт предоставления земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления, а также соответственно казенному предприятию, государственному (муниципальному) унитарному предприятию или некоммерческой организации, созданным соответствующим органом;

3) признание таковыми федеральными законами.

Закон N 53-ФЗ содержит норму, позволяющую распоряжаться земельными участками, разграниченными Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" только после государственной регистрации права собственности на них. При этом, по сравнению с прежним законодательством, государственная регистрация осуществляется на основании заявления, а не актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков и вступивших в законную силу судебных решений. Тем самым законодатель упрощает процесс регистрации права собственности на земельные участки и как бы подталкивает органы государственной власти и органы местного самоуправления регистрировать свои права на них, которые согласно вышеназванным критериям должны находиться в их собственности, что в дальнейшем существенно облегчит оборот земли в Российской Федерации.

Распоряжение земельными участками, не зарегистрированными на основании указанных критериев за Российской Федерацией или субъектом РФ, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района.

Таким образом, основными правомочными субъектами в сфере земельных отношений провозглашены муниципальные районы. Основным адресатом для инвестора, желающего получить земельный участок для дальнейшего его эффективного использования и извлечения прибыли, является муниципальное образование.

Государство формирует новый подход к разграничению земельных участков: если ранее регламентировалась вся схема разграничения, то теперь законодательно установлены лишь критерии отнесения к той или иной форме собственности, а процессуальный характер критериев сменен материальными. По общему правилу, всеми земельными участками распоряжаются органы местного самоуправления, за исключением земельных участков, принадлежащих Российской Федерации и субъекту РФ (отметим, что права на них должны быть зарегистрированы).

Упрощение процедуры разграничения, по нашему мнению, должно привести к активизации оборота земельных участков, до сих пор находящихся в государственной собственности и не разграниченных, и устранению путаницы между органами власти по поводу осуществления полномочий по распоряжению земельными участками.

И.И. Гордиенко,

аспирантка Государственного университета по землеустройству

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 9, сентябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2006. N 84. 21 апр.

*(2) Российская газета. 2001. N 211-212. 30 окт.

*(3) Вестник Московской областной Думы. 1996. N 8.

*(4) Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2002. N 40 (1).

*(5) Новгородские ведомости. 2006. N 14. 28 июля.

*(6) Собрание нормативных правовых актов законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Новгородской области. 2002. N 4. Ст. 49.

*(7) Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 127. 15 июля.

*(8) На момент подготовки статьи в производстве Московского областного суда находилось дело по заявлению Щербининой Ю.А. об оспаривании пунктов 2, 3 статьи 2 и подпункта 1 пункта 2 статьи 19 Закона Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области" (в ред. Закона МО от 14 июля 2006 г. N 106/2006-ОЗ).

*(9) Амурская правда. 2006. N 168. 8 сент.

*(10) СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

*(11) СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.