О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления (М.Ю. Дитятковский, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2007 г.)

О предметах ведения органов государственной власти и
органов местного самоуправления

В настоящей статье делается попытка критического анализа таких спорных вопросов конституционного и муниципального права, как предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разграничение предметов ведения и полномочий между указанными органами.

Ряд закрепленных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(1) и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2) положений, касающихся вопросов местного значения, очень важны, поскольку их решение на местном уровне связано с реализацией соответствующих конституционных прав граждан. К ним многие авторы традиционно относят, например, вопросы здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения, охраны окружающей природной среды, обеспечения противопожарной безопасности и т.д.*(3)

Исходя из этого, некоторые авторы, например, В.И. Васильев, Н.А. Емельянов, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев*(4) и другие, считают, что "вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства"*(5) и вводят в науку муниципального права по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов такое понятие, как "предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

Так, Н.И. Соломка указывает: "Под предметами совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует понимать не возможность тех и других органов нормативно регулировать какие-либо вопросы, а скорее их совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями: По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации"*(6).

Конституционное право некоторых зарубежных стран предусматривает совместную компетенцию местных органов с центром или же субъектами федерации. Согласно, например, законодательству Голландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как автономно, так и в соответствии с системой "совместного властвования". Совместная компетенция центра и провинций (административно-территориальных единиц регионального уровня) предусмотрена в законодательстве Шри-Ланки. В Мексике, а также в некоторых штатах Бразилии муниципалитеты по ряду вопросов (транспорт, водоснабжение и др.) обладают совместной компетенцией с субъектами федерации*(7).

Предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления получили закрепление в законодательстве ряда субъектов (Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Калининградской, Костромской, Самарской, Свердловской, Тульской, Тюменской областей).

Показательным в этом плане являлся Закон Тюменской области от 25 июля 1997 г. N 101 "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями"*(8). В соответствии со ст. 1 указанного Закона под предметами совместного ведения органов государственной власти Тюменской области и муниципальных образований понимались сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти области и муниципальных образований по осуществлению ими полномочий, не отнесенных федеральным законодательством к исключительному ведению Российской Федерации, ее субъектов или местного самоуправления и находящихся в соответствии с действующим законодательством в ведении как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований.

Наряду с законодательством субъектов РФ предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления получили закрепление и в федеральном законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370*(9), отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. В Бюджетном кодексе РФ имеется ст. 85, также подтверждающая правомерность введения понятия "предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления". В соответствии с данной статьей предусматривается совместное финансирование отдельных функциональных видов расходов, а следовательно, и соответствующих им полномочий, за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому для того, чтобы предусматривавшиеся законодательством и рядом авторов предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления не нарушали конституционные положения, необходимо разграничение полномочий по указанным предметам совместного ведения.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления были связана, прежде всего, с несоответствием отраслевых федеральных законов в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, с аналогичными нормами, содержащимися в Конституции РФ и федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Усугубляет данную проблему и то, что в указанных законах нечетко сформулированы сами вопросы местного значения. Использование в их тексте таких терминов, как "организация", "содержание", "развитие", "создание условий", "участие", "содействие", не дает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправления и их соотношении с полномочиями органов государственной власти в той или иной области общественных отношений. Например, вопросы местного значения, предусматривающие содействие или участие органов местного самоуправления, предполагают определенное участие в их решении и органов государственной власти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправления могут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства степень участия органов местного самоуправления в решении того или иного вопроса может быть сведена к минимуму.

Разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение. Четкое разграничение полномочий позволит избежать дублирования и параллелизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое разделение является основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсов муниципалитетов должен соответствовать объему полномочий местного самоуправления. Это позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того либо иного вопроса.

В юридической науке конца XX - начала XXI в. вопросу о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления уделялось большое внимание.

Так, по мнению некоторых авторов, например, В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик*(10) и других, начинать процедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах*(11). Итогом такой работы, как считает Н.А. Игнатюк, "мог бы быть Реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и Реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно"*(12).

В целях установления единого порядка разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления некоторые авторы, например, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик, А.Н. Кубарков предлагают разработать и принять федеральный закон "Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления"*(13). По нашему мнению, принятие подобного федерального закона будет превышением компетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления не относится к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Н.А. Емельянов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик*(14) и ряд других авторов считают, что для разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо принятие соответствующих рамочных законов на уровне субъектов РФ. Такие законы были приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Воронежской, Тамбовской, Тюменской областях.

Законами субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе по предметам совместного ведения указанных органов, предусматривалась процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения. Сторонником договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления являются С.К. Дряхлов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик*(15).

Однако практика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации начиная с 2000 г. пошла по иному пути. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741*(16) была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, название которой впоследствии неоднократно менялось.

Результатом деятельности указанной Комиссии стало принятие ряда федеральных законов, направленных на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, в том числе: Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ*(17), Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ*(18), Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(19), Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*(20), Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ*(21) и т.д.

Суть указанных изменений с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления можно свести к следующему:

1) федеральный законодатель категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления осуществляется, по общему правилу, базовыми и отраслевыми федеральными законами. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, указанное разграничение допускается осуществлять законами субъектов РФ;

3) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о необходимости принятия специального федерального закона или законов субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;

4) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о возможности заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Таким образом, на сегодняшний день единственной официально признанной формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления согласно федеральному законодательству является закон (федеральный или субъекта РФ). В связи с этим, из федерального законодательства к настоящему времени практически повсеместно исключены упоминания о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, были признаны утратившими силу законы субъектов РФ (за исключением Республики Саха (Якутия)), упоминавшие как о предметах совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и о договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" ст. 85 Кодекса была изложена в новой редакции, и из федерального законодательства был исключен термин "расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований". Законом Тюменской области от 5 ноября 2004 г. N 275 "О внесении изменений в Закон Тюменской области "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями"*(22) из текста указанного Закона были исключены все положения, упоминающие о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Суды общей юрисдикции практически повсеместно признают противоречащими федеральному законодательству законы субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления*(23); практику по осуществлению разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления иными нормативными правовыми актами помимо закона или договорами*(24).

Вместе с тем, по нашему мнению, столь категоричное отторжение федеральным законодателем точки зрения о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления противоречит Конституции РФ, которая фактически закрепляет наличие таких предметов совместного ведения. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Части 1 и 2 ст. 41 предусматривают возможность оказания гражданам медицинской помощи как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также развитие как государственной, так и муниципальной систем здравоохранения. Согласно ч. 2 и 3 ст. 43 граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях.

Указанные примеры свидетельствуют о фактическом закреплении предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления на уровне Конституции РФ в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, жилищное обеспечение, и о необходимости дальнейшего законодательного урегулирования и развития данных положений отраслевыми и межотраслевыми федеральными законами и законами субъектов РФ. До изменения Конституции РФ умалчивание о существовании указанных проблем в федеральном законодательстве ни к чему хорошему не приведет. Напротив, со временем вопросов о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также о порядке их разграничения еще больше прибавится.

Об этом свидетельствует тот факт, что вопросы, связанные с предметами совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, нашли отражение в практике Конституционного Суда РФ. Например, в определениях Суда, в том числе появившихся после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131, посвященных вопросам предоставления органами местного самоуправления жилых помещений судьям, прокурорам, сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, работникам органов милиции, указывается следующее. Данная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем работников органов, которые находятся на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем указанных категорий граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления*(25).

Вряд ли можно согласиться с подобной позицией Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений работкам органов государственной власти РФ относятся к числу государственных полномочий, фактически переданных органам местного самоуправления. Ведь к вопросам местного значения согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131 относится обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и проживающих на территории муниципального образования. В то же время автор положительно оценивает тенденцию, прослеживающуюся в практике Конституционного Суда РФ, к официальному подтверждению самого факта наличия предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исключение из федерального и регионального законодательства положений о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к искоренению положительного опыта субъектов РФ в практическом решении указанных проблем, а также к усилению тенденций унитаризма в нашем федеративном государстве. В связи с этим учеными до сих пор поддерживается дискуссия о предметах совместного ведения и договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления*(26).

М.Ю. Дитятковский,

доцент Омского государственного университета,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

*(2) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(3) См., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997. С. 424-425.

*(4) См., например: Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. : канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 7, 40-51; Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

*(5) Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 250.

*(6) Соломка Н.И. Указ. соч. С. 45-46, 50-51.

*(7) См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115.

*(8) Вестник Тюменской областной Думы. 1997. N 7.

*(9) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

*(10) См., например: Васильев В.И. Указ. соч. С. 252; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 18.

*(11) См., например: Кубарков А.Н. Разойдемся красиво! // Муниципальная власть. 1999. N 4-5. С. 28.

*(12) Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. N 24. С. 31.

*(13) См., например: Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. : канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 128; Шевчик Н.А. Указ. соч. С. 19; Кубарков А.Н. Указ. соч. С. 28.

*(14) См., например: Сомова О.А. Указ. соч. С. 128; Шевчик Н.А. Указ. соч. С. 19-20.

*(15) Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. : канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 202-203; Сомова О.А. Указ. соч. С. 128-128; Шевчик Н.А. Указ. соч. С. 19-20.

*(16) СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2652.

*(17) СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709.

*(18) СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.

*(19) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(20) СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 25.

*(21) СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

*(22) Вестник Тюменской областной Думы. 2004. N 12.

*(23) См., например: Решение Верховного Суда Республики Тыва от 29 июля 2002 г. N 2-47.

*(24) См., например: Решение Ленинского районного суда г. Владивостока от 6 января 2004 г.

*(25) См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О, от 12 мая 2003 г. N 167-О, от 18 декабря 2003 г. N 470-О, от 8 июля 2004 г. N 303-О, от 9 июня 2005 г. N 224-О.

*(26) См., например: Чеботарев Г.Н. Указ. соч.