Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2012 г. N 08АП-6786/12

город Омск

13 сентября 2012 г.

Дело N А46-23105/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 сентября 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черемновой И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6786/2012) Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 13.07.2012 по делу N А46-23105/2012 (судья Чернышев В.И.), принятое по заявлению Администрации Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области о признании незаконным и отмене постановления от 18.05.2012 N 088/7/ч.2 ст.8.7/2012, предписания от 04.05.2012 N 092,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области - Бабкова Ольга Николаевна по доверенности N 33 от 12.01.2012 сроком действия до 12.05.2015 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

от Администрации Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области - глава Талбакульского сельского поселения Мезенцев Сергей Матвеевич на основании решения о результатах досрочных выборов главы Талбакульского сельского поселения N 24/64 от 05.12.2011 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

установил:

Администрация Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Россельхознадзора по Омской области Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Управление Россельхознадзора по Омской области, административный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления от 18.05.2012 N 088/7/ч.2 ст.8.7/2012 и предписания от 04.05.2012 N 092.

Решением Арбитражного суда Омской области от 13.07.2012 по делу N А46-23105/2012 заявленные требования удовлетворены, спорное постановление признано незаконным, а предписание - недействительным.

Управление Россельхознадзора по Омской области с решением суда первой инстанции не согласилось и обжаловало его апелляционном суде.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

04.05.2012 на основании приказа от 19.03.2012 N 261 заместителем начальника отдела земельного надзора Антоновым С.М., государственным инспектором отдела государственного ветеринарного надзора за обеспечением здоровья животных, безопасностью продукции животного происхождения и лабораторного контроля Управления Россельхознадзора по Омской области Кучковским Д.А. была проведена плановая проверка в отношении Администрации на предмет соблюдения требований земельного законодательства, в ходе которой выявлены следующие нарушения:

- на земельных участках с кадастровыми номерами: 55:08:290303:0001; 55:08:290302:0003 расположены свалки бытовых отходов. Место расположения данных свалок: Омская область, Колосовский район, в 500 м. западнее с. Талбакуль; Омская область, Колосовский район, в 500 м. западнее д. Зеленая.

Выявленные нарушения зафиксированы в актах проверки от 04.05.2012.

В этот же день заместитель начальника отдела земельного надзора Антонов С.М. в присутствии Главы Администрация Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области Мезенцева С.М. составил протокол об административном правонарушении, согласно которому в действиях заявителя содержится состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); выдано предписание N 092 об устранении выявленных нарушений.

Рассмотрев указанный протокол и другие материалы дела в отношении Администрации, 18.05.2012 заместитель начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Омской области Антонов С.М. вынес постановление N 088/7ч.2 ст.8.7/2012 о привлечении Администрации Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей.

Считая, что указанное постановление не соответствует действующему законодательству и нарушает её права и законные интересы, Администрация обратилась в Арбитражный суд Омской области с указанным выше заявлением.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела установил, что претензии заинтересованного лица к Администрации были предъявлены в связи невыполнением установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, именно в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, суд на основании имеющихся в материалах дела документов определил, что назначением земельных участков является организация общественной свалки для хранения и утилизации бытовых отходов. Исходя из этого, судом был сделан вывод о том, что организация общественных свалок произведена Администрацией в соответствии с целевым назначением земельных участков.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом не исследовались вопросы вины администрации в совершении вменяемого правонарушения.

По таким основаниям суд первой инстанции заключил об отсутствии состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный орган просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт. Считает, что спорные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Документов, подтверждающих перевод указанных участков из одной категории в другую, не имеется.

Заинтересованное лицо считает, что на землях сельскохозяйственного назначения, занятых свалками бытовых отходов, Администрацией не выполняются установленные требования по проведению обязательных мероприятий, направленных на улучшение, защиту и предотвращение процессов, ухудшающих качественное состояние земель сельскохозяйственного назначения. Размещение свалки бытовых отходов на землях сельскохозяйственного назначения негативно воздействует на окружающую среду.

По мнению подателя жалобы, в результате нарушение Администрацией норм действующего законодательства РФ, несоблюдения стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий, неиспользования земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с целевым назначением данной категории земель, привело к тому, что спорные участки земель были выведены из сельскохозяйственного назначения.

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором изложила доводы об отсутствии оснований для отмены постановленного судом первой инстанции решения. Указывает, что земельные участки имеют назначение "земли сельскохозяйственного назначения" с разрешенным использованием "для организации общественной свалки для хранения и утилизации твердых бытовых отходов", в связи с чем земельные участки под свалки Администрация использует на законных основаниях в соответствии с разрешенным видом использования.

До начала судебного заседания Управление Россельхознадзора по Омской области заявило ходатайство о приостановлении рассмотрения настоящего дела в связи с оспариванием в арбитражном суде законности постановлений главы администрации Талбакульского сельского поселения Колосовского муниципального района Омской области от 03.11.2006 N 60-П и N 59-П, а также в связи с заявлением требования об исключении из единого государственного кадастра недвижимости и из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений о виде разрешенного использования "для организации общественной свалки для хранения и утилизации твердых бытовых отходов".

Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителей при участии представителя заинтересованного лица, подержавшего доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и, поддержавшего ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу, а также представителя заявителя, возразившего против отмены решения суда первой инстанции.

Арбитражный апелляционный суд отказал в удовлетворении ходатайства протокольным определением (протокол судебного заседания от 06.09.2012). Мотивы отказа приведены ниже по тексту настоящего постановления.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В силу части 2 статьи 8.7 КоАП РФ невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечёт наложение административного штрафа юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения выступают общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Объективную сторону образует бездействие по выполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

Субъектом правонарушения являются лица, обязанные соблюдать установленные законом требования и обязательные мероприятия. Субъективная сторона характеризуется виной.

Таким образом, на основании указанной нормы административным органом может быть вменено заявителю бездействие, выразившееся в неисполнении установленных требований по охране почв от ветровой и водной эрозии и предотвращению иного негативного воздействия на почву, ухудшающего качественное состояние земель.

Как следует из текста спорного постановления, пояснений представителя заинтересованного лица, а также текстов апелляционной жалобы и дополнений к ней, Администрации вменено невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, именно в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Аналогичные обстоятельства также были установлены судом первой инстанции.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьёй 26.1 КоАП РФ при вынесении постановления по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в том числе, следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия, за которые настоящим Кодексом или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Статьёй 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно пункту 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает, что в рассматриваемом случае административным органом не было доказано наличие у Администрации возможности производить мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со статьёй 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населённых пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешённого использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

На настоящий момент указанный классификатор не принят уполномоченным органом, в связи с чем нормативно не определены виды разрешенного использования земельных участков, в том числе применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения. Также не определены специальными федеральными законами виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения

Из указанного следует, что, не смотря на отсутствие упомянутого классификатора, использование земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения возможно в соответствии видом разрешенного использования.

Аналогичные требования к использованию земельного участка предъявляются статьями 40 -43 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами 55:08:290303:0001, 55:08:290302:0003 предоставлены Администрации на праве собственности для организации общественной свалки (свидетельства о государственной регистрации права от 29.01.2007 серии 55 АВ N 330783 и от 29.01.2007 серии 55 АВ N 330784).

Указанные участки предоставлены на основании постановлений Главы Администрации Талбакульского сельского поселения N 59-п от 03.11.2006 и N 60-п от 03.11.2006 для организации общественной свалки для хранения и утилизации твёрдых бытовых отходов.

Согласно выписке из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 06.07.2012 N 31/007/2012-382 указанные выше земельные участки имеют следующее назначение: "земли сельскохозяйственного назначения - Для организации общественной свалки для хранения и утилизации бытовых отходов".

Также в соответствии с кадастровой выпиской о земельном участке (л.д. 49) разрешенное использование "Для организации общественной свалки для хранения и утилизации твердых бытовых отходов".

Таким образом, вид разрешенного использования спорных земельных участков определен как "Для организации общественной свалки для хранения и утилизации бытовых отходов".

Как следует из обстоятельств дела, именно в соответствии с данным видом разрешенного использования Администрация осуществляла использование спорных земельных участков.

При этом, данное использование основывалось на не оспоренных и не признанных недействительными документах, исходящих как от органа местного самоуправления, так и органов, обеспечивающего ведение единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости.

Суд апелляционной инстанции считает, что использование земельных участков, пусть даже отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, как настаивает административный орган, не могло позволить Администрации провести мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

А именно, земельные участки завалены бытовыми отходами и до их ликвидации никакие мероприятия в отношении этих участков объективно проведены быть не могут. Обратного в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управлением Россельхознадзора по Омской области не доказано.

Таким образом, поскольку размещение свалки бытовых отходов было произведено в соответствии с не оспоренным и не признанным незаконным видом разрешенного использования, суд апелляционной инстанции считает, что в действиях Администрации отсутствует субъективная сторона вменяемого правонарушения.

Отсутствие состава административного правонарушения в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ является основанием для признания незаконным спорного постановления административного органа.

Оспаривание Управлением Россельхознадзора по Омской области в суде указанного вида разрешенного использования и оснований использования земельных участков под свалку не могут служить основанием для признания спорных постановления и предписания заинтересованного лица соответствующими закону.

Во-первых, суд первой инстанции, разрешая дело, исходил из обстоятельств не оспоренной законности документов - оснований использования земельного участка под размещение свалки. В связи с этим, у суда первой инстанции не было оснований считать, что свалка бытовых отходов размещена неправомерно.

Во-вторых, апелляционный суд считает, что признание недействительными постановлений главы Администрации, которыми земельные участки были предоставлены под размещение свалки, и исключение из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости сведений о том, что земельные участки имеют вид разрешенного использования "для организации общественной свалки_" не может являться основанием для отмены постановленного судом первой инстанции решения.

Как уже было указано, Администрация была привлечена к ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ "Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель".

Вместе с тем, по существу, Администрации было вменено "неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с целевым назначением данной категории земель", которое "привело к тому, что спорные участки земель были выведены из сельскохозяйственного назначения" (страница 4 апелляционной жалобы).

Этот вывод подтверждает также то, что протокол по делу об административном правонарушении и акт проверки в качестве описания события вмененного правонарушения содержат лишь указание на одно обстоятельство - размещение на землях сельскохозяйственного назначения свалки бытовых отходов. При этом, отсутствует описание каких-либо мероприятий, которые должна была выполнить Администрация, но не сделала этого.

Спорное предписания в качестве действий по устранению выявленных нарушений возлагает на заявителя обязанность не проведение мероприятий, за неисполнение которых установлена ответственность частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, а обязывает "ликвидировать свалку твердых бытовых отходов".

Таким образом, по существу заявителю вменено использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, что предусмотрено санкцией статьи 8.8 КоАП РФ.

Кроме того, вне зависимости от доводов заинтересованного лица апелляционный суд убежден, что, если административный орган установил факт нахождения свалки на землях сельскохозяйственного назначения, которая не подлежит размещению на соответствующей категории земель, то действия лица, допустившего такое нарушение, подлежат квалификации именно по статье 8.8 КоАП РФ, а не по статье 8.7 КоАП РФ, предполагающей невыполнение обязательных мероприятий в отношении земельных участков, которые используются в соответствии с установленной категорией (целевым назначением).

Таким образом, административным органом была допущена неправильная квалификация правонарушения, совершенного заявителем.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Неправильная квалификация Управлением Россельхознадзора по Омской области выявленного правонарушения является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления.

Указанное означает наличие оснований для признания спорных постановления и предписания не соответствующими закону вне зависимости от результата оспаривания административным органом документов, на основании которых был определен вид разрешенного использования земельных участков, а также оспаривания законности нахождения в государственных реестрах сведений о виде разрешенного использования земельных участков.

Следовательно, результаты такого оспаривания не могут повлиять на рассмотрение настоящего дела, а также на выводы относительно незаконности спорных актов Управления Россельхознадзора по Омской области. Исходя из этого было отказано в удовлетворении ходатайства о приостановлении производства по настоящему делу (пункт 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, поскольку постановление от 18.05.2012 N 088/7/ч.2 ст.8.7/2012 и предписание от 04.05.2012 N 092 Управления Россельхознадзора по Омской области являются незаконными, апелляционная коллегия арбитражного суда считает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении требований Администрации Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Омской области от 13.07.2012 по делу N А46-23105/2012 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Н.А. Шиндлер А.Н. Лотов