Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге (Ю.М. Алпатов, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2007 г.)

Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге

Разноплановые преобразования, происходящие в России в последние годы, направлены на повышение качества жизни граждан. На эту цель как основную указывает Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ*(1). Достижение данной масштабной цели возможно при правильном и своевременном реформировании бюджетного процесса и совершенствовании межбюджетных отношений. Эффективное разграничение доходных и расходных полномочий, принятие необходимых и назревших правовых актов, разработка и внедрение прогрессивных механизмов финансовой помощи нижестоящим бюджетам лежит в основе благополучия каждого гражданина России.

Распределение финансовых ресурсов между уровнями финансовой системы (федерация, субъект федерации, муниципальные образования) должно соответствовать принципам равномерного развития страны, принципам соответствия государственных (местных) функций и денежных ресурсов. В России финансовые ресурсы муниципальных органов власти меньше ресурсов, находящихся под контролем региональных и (тем более) центральных органов власти, поэтому децентрализация финансовых ресурсов невозможна без совершенствования межбюджетных отношений, особенно на муниципальном уровне*(2). Межбюджетные механизмы определяют сбалансированность и результативность функционирования финансовой системы страны в целом.

Совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Местный уровень власти наиболее приближен к населению, поэтому совершенствование деятельности данного уровня власти является самым значимым. Особенно актуальны вопросы определения подходов к распределению имеющихся ресурсов государства и применение принципов межбюджетных отношений, направленных на совершенствование деятельности муниципальных образований по повышению эффективности и результативности местных бюджетно-финансовых инструментов. Подтверждением тому могут служить принятые в последнее время на федеральном уровне нормативно-правовые акты.

В условиях, когда ответственность за жизнеобеспечение и развитие возложена не только на федеральный центр и регионы, но и непосредственно на муниципальные образования, системообразующей, стабилизирующей основой государства остается в целом многоуровневая бюджетная система. Взаимоотношения трех уровней бюджетной системы должны обеспечивать вертикальное и горизонтальное выравнивание с целью достижения социальной справедливости, экономического роста и целостности государства. Оптимальное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, сбалансированность интересов может быть достигнута при формировании на базе межбюджетных отношений эффективной системы бюджетного федерализма*(3).

Решение проблемы повышения эффективности системы межбюджетных взаимоотношений позволит в значительной мере обеспечить сбалансированность бюджетов, повысить бюджетообеспеченность регионов, создать равные условия для их социально-экономического развития, снизить уровень бюджетного дефицита и социальную напряженность.

В настоящее время система межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге имеет множество проблем, требующих своего решения. За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. В то же время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Поэтому важными являются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения*(4). Общие вопросы межбюджетных отношений, несомненно, отражаются на соответствующих отношениях в городах федерального значения.

В целом актуальность темы данного исследования подчеркивается следующими обстоятельствами:

- анализ бюджетных показателей в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге показывает очень серьезную поддержку муниципальных образований со стороны данных субъектов Федерации, в данных регионах наиболее развита система субвенций, специальных фондов развития и т.п.*(5);

- в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовой режим межбюджетных отношений в городах федерального значения отличается от общего правового режима;

- межбюджетные отношения в России, постоянно находясь в центре внимания различных политиков, ученых и экспертов, периодически подвергаются обоснованному реформированию: развитие страны объективно заставляет бюджетные отношения соответствовать требованиям времени. Нормативно-правовая база, регулирующая данные отношения, находится в состоянии изменчивости и нестабильности. Не является исключением и 2007 год, так как 13 апреля Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации..."*(6), затрагивающий и совершенствующий положения Бюджетного кодекса в части регулирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса. Как показывает практика, региональное законодательство вслед за федеральным подвергается соответствующим изменениям и дополнениям;

- межбюджетные отношения в городах федерального значения выстраиваются в ущерб финансовой самостоятельности внутригородских муниципальных образований.

Изложенные обстоятельства требуют научного осмысления, анализа возникающих проблем, изложения соответствующих выводов и рекомендаций в работах ученых. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется значительное внимание как российскими, так и зарубежными исследователями. Учитывая и оценивая значительный вклад, внесенный учеными и практиками, следует признать возможным проведение дополнительных исследований, направленных на внедрение, в том числе нетрадиционных принципов построения межбюджетных отношений, и применение междисциплинарных подходов, обеспечивающих непрерывное совершенствование межбюджетных отношений в стране, в том числе в городах федерального значения.

Поиск подходов к решению проблем межбюджетных отношений невозможен без выявления их правовой природы и сущности. Здесь важен аспект взаимосвязи федерального, регионального и муниципального правового регулирования межбюджетных отношений. Общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему и т.п. "Поле" для регионального и муниципального правового творчества в сфере регулирования бюджетных отношений сужено Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами. Хотя для городов федерального значения здесь возможности более широкие, чем для других регионов.

Правовое закрепление межбюджетных отношений основано на системе правовых категорий, в том числе понятиях "межбюджетные отношения", "межбюджетные трансферты", "дотации", "субсидии" и т.д. Однозначность и логичность этих категорий лежит в основе правильного правового механизма межбюджетных отношений. Как отмечают некоторые авторы, многие элементы понятийного аппарата, имеющие непосредственное отношение к межбюджетным отношениям, не соответствуют смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия. Нередко это приводит к принятию неправильных решений на практике и к неточностям в законодательных и нормативных актах*(7). Статья 1 Закона Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 г. N 115-19 "О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга" предусматривает: понятия и термины, использующиеся в этом законе, применяются в значениях, определенных Бюджетным кодексом РФ*(8).

Принятие в середине 90-х годов Бюджетного кодекса РФ и закрепление в нем термина "межбюджетные отношения" вызвало широкие споры и вполне обоснованную критику законодательного определения понятия*(9). Согласно Бюджетному кодексу РФ в старой редакции межбюджетные отношения определялись как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления"*(10). Идентичное определение межбюджетных отношений закреплено и в московском законодательстве*(11). Очевидное несовершенство и неопределенность данной формулировки заставляли многих авторов по-своему трактовать смысл законодательного определения. Ученые-правоведы не могли прийти к согласию по многим вопросам не только по основаниям возникновения межбюджетных отношений, но и по вопросам, касающимся участников (субъектов) и сферы межбюджетных отношений*(12).

В редакции Бюджетного кодекса РФ, уже вступившей в действие с 1 января 2005 г., межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса". В новую формулировку понятия "межбюджетные отношения" по сравнению с ранее действовавшей законодатель внес некоторые содержательные изменения.

Прежде всего, теперь в определении понятия "межбюджетные отношения" обозначены основания их возникновения - вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно статье 1 БК РФ относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением.

Таким образом, сфера межбюджетных отношений является максимально широкой, содержание межбюджетных отношений охватывает практически все бюджетные отношения.

Специалисты обращают внимание, во-первых, на нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельного основания возникновения межбюджетных отношений, поскольку данные вопросы в соответствии со статьей 1 БК РФ охватываются понятием "бюджетные правоотношения"*(13). Иными словами, при определении понятия межбюджетных отношений допущена банальная тавтология. Во-вторых, по объему содержания понятие "межбюджетные отношения" - часть понятия "бюджетные правоотношения". По мнению Д.Е. Фадеева, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть системы бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства*(14). В рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав (полномочий) каждого из публично-правовых образований, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, как считает Н.И. Химичева, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах"*(15). Следовательно, позиция законодателя на круг отношений, являющихся межбюджетными, не соответствует не только формальной логике, но и разумному пониманию правовой материи.

В научной литературе представлены различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все вопросы, с которыми Бюджетный кодекс РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений*(16), так и узкий, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам*(17). Подвергая критике узкую трактовку межбюджетных отношений, В.Б. Шуба справедливо отмечает: на самом деле эти отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой, считает он, "является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов"*(18). Заслуживает внимания и точка зрения О.Ю. Скворцова: межбюджетные отношения складываются в процессе осуществления бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней в лице их уполномоченных органов при установлении доходов и расходов соответствующих бюджетов и распределении доходов между бюджетами различных уровней*(19). Таким образом, сфера действия межбюджетных отношений лежит где-то в области рационального и эффективного распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями публичной власти и соответствующих полномочий относительно этих категорий. В реальной практике в процессе распределения (или, точнее, перераспределения) доходов между бюджетами различных уровней (т.е. в процессе оказания финансовой помощи) решаются, с одной стороны, вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, а с другой - осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня.

Несмотря на стремление законодателя внести ясность в понимание термина "межбюджетные отношения", данная его трактовка остается несовершенной и по субъектному признаку. В действующей законодательной трактовке субъектный состав межбюджетных отношений не претерпел изменений. В качестве таких субъектов названы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Вместе с тем вопрос, касающийся круга участников межбюджетных отношений, является дискуссионным и по-разному освещается в научной литературе.

Так, одни авторы полагают, что межбюджетные отношения охватывают всех участников по составлению основ бюджетов, их доходов и расходов, по рассмотрению и утверждению бюджетов всех уровней, участников, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, и др.*(20) Другие рассматривают в качестве субъектов этих отношений органы власти и управления всех уровней*(21). По мнению третьих, межбюджетные отношения - это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но и (прежде всего) между субъектами государства, его административно-территориальными единицами*(22). Более правильную позицию по данному вопросу, пожалуй, занимают М.В. Карасева, Ю.А. Крохина. Н.И. Химичева, А.И. Землин. Так, по мнению М.В. Карасевой, уже из самого понятия "межбюджетные отношения" вытекает, что они должны возникать между бюджетами, а значит, между субъектами, являющимися собственниками бюджетных средств. Это обусловлено тем, что многие права (полномочия), реализуемые в сфере бюджета, являются суверенными правами, которые могут принадлежать только государству, а не каким-либо иным субъектам*(23). Ю.А. Крохина подчеркивает: "Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников - в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования"*(24). Н.И. Химичева, А.И. Землин также считают: законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими общественно-территориальными образованиями, а не за органами государственной власти или местного самоуправления*(25). Исходя из этого действующий подход законодателя к определению субъектов межбюджетных отношений представляется неверным.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, вступающий в силу (за исключением отдельных положений) с 1 января 2008 г., уже по-новому устанавливает понятие "межбюджетные отношения". Так, межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Таким образом, законодатель определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями. Данное определение соответствует доктрине финансового права, значит, доктрина определенным образом влияет на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации. Из этого следует, что субъектами межбюджетных отношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации (в том числе города Москва и Санкт-Петербург), муниципальные образования (в том числе внутригородские территории городов федерального значения).

Особый интерес вызывает в науке разграничение межбюджетных отношений по характеру расположений в бюджетной системе. Преобладающей является точка зрения, согласно которой межбюджетные отношения - это отношения, возникающие не только "по вертикали", т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали"*(26). Отдельное мнение по данному вопросу высказывает Ю.А. Крохина: в условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи, где отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями, являются преобладающими. Именно эти выделенные группы бюджетных правоотношений, считает Ю.А. Крохина, правомерно называть межбюджетными*(27). По мнению А.С. Колесова, выстраиваемые "по вертикали" межбюджетные отношения "являются основополагающими, или точнее - государствообразующими"*(28). Между тем потенциал горизонтальных межбюджетных отношений явно недооценивается. Эти отношения не имеют правовых форм и не закреплены в бюджетном законодательстве, что тормозит их становление. Однако финансовые фонды взаимопомощи могли бы сыграть положительную роль в развитии финансовой системы страны. При таком варианте развития финансовой системы бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения имели бы возможность оказывать друг другу финансовую помощь.

На основе всего вышесказанного целесообразно сделать общий вывод о том, что межбюджетные отношения в городах федерального значения - это складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий общественные отношения, возникающие между субъектами Федерации - городами федерального значения и муниципальными образованиями - внутригородскими территориями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ установлено, что Кодекс закрепляет основы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Однако проанализировав текст Бюджетного кодекса РФ, мы не увидим нормативных основ межбюджетных отношений как таковых. Данные основы скорее всего в завуалированном виде закреплены в нормах о межбюджетных трансфертах*(29) (что позволяет в очередной раз сформулировать вывод о неточности, некорректности Бюджетного кодекса РФ). Следовательно, при определении понятия межбюджетных отношений Бюджетный кодекс РФ неоправданно расширяет его содержание, однако при раскрытии этого содержания Кодекс, наоборот, сильно его сужает. Иными словами, с содержательной точки зрения в Бюджетном кодексе РФ закреплен узкий подход к межбюджетным отношениям - как к механизмам финансовой помощи вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету. При этом понимании межбюджетные отношения - это отношения между органами публичной власти по поводу межбюджетных трансфертов. Отсюда можно сделать вывод: межбюджетные отношения в городах федерального значения - это отношения между органами власти субъектов Федерации (городов федерального значения) и органами муниципальных образований (внутригородских территорий) по поводу межбюджетных трансфертов.

В такой трактовке межбюджетных отношений особую актуальность приобретает понимание межбюджетных трансфертов и их форм. Согласно действующему в настоящее время бюджетному законодательству Российской Федерации межбюджетные трансферты представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации*(30). Такое понимание отождествляет отношения по поводу межбюджетных трансфертов с межбюджетными отношениями. Отсюда можно сделать вывод: нормы, содержащиеся в главе 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", регулируют не что иное как межбюджетные отношения, несмотря на наименование этой главы*(31).

Изменения российского бюджетного законодательства, вступающие в силу с 1 января 2008 г., несколько по-иному определяют межбюджетные трансферты: как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации*(32). Конкретно это выражается в том, что "перечисление средств" и "предоставление средств" - понятия, отражающие формально-процедурный и материально-содержательный смысловой оттенок.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных законных формах. Межбюджетные трансферты существуют в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов и т.д. В данном случае речь идет о финансовой помощи сверху вниз, или положительном трансферте. Кроме того, бюджетное законодательство Российской Федерации содержит категорию "отрицательный трансферт", когда перечисления средств бюджета идет от нижестоящего бюджета вышестоящему бюджетному фонду.

В действующем бюджетном законодательстве формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в статье 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, - в статье 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в статье 142 БК РФ. В целом формы межбюджетных трансфертов на всех уровнях бюджетов бюджетной системы схожи, но от верхнего уровня к нижнему упрощаются. Абстрактный подход к формам межбюджетных трансфертов при исследовании межбюджетных отношений в городах федерального значения позволит на основе определения понятий, обобщения, сравнения, сделать частные выводы.

Формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются дотации бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, субсидии бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда регионального развития, субсидии бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов, субвенции бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда компенсаций, финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований, иные безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты бюджетам субъектов Федерации.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, определяет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, субсидии бюджетам субъектов Федерации, субвенции бюджетам субъектов Федерации, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Федерации, межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Действующий Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что межбюджетные трансферты могут предоставляться из различных фондов (как федеральных и региональных, так и местных): Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131), Федеральный фонд регионального развития (ст. 132), Федеральный фонд компенсаций (ст. 133), Региональные фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137), Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 138), Фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации (ст. 139), Региональный фонд компенсаций (ст. 140), Районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 142.1).

Таким образом, изменения бюджетного законодательства Российской Федерации, вводимые в действие с 1 января 2008 г., отодвигают "фондовый" подход при определении сущности межбюджетных трансфертов на второй план и закрепляют первоначально "трансфертный" подход. Так, в редакции статьи 131 БК РФ, вводимой в действие с 1 января 2008 г., вместо положений о Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации законодателем установлены нормы, посвященные дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Статья 132 БК РФ в новой редакции закрепляет понятие субсидии бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, цели и условия ее предоставления и расходования (вместо действующих в настоящей момент норм о Федеральном фонде регионального развития), а новая редакция статьи 133 содержит положения о субвенциях бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета (вместо положений о Федеральном фонде компенсаций). Аналогичным образом построены в новой редакции нормы статей Бюджетного кодекса, посвященные региональным фондам. Эти изменения законодателя логичны и правильны. Между тем они не упраздняют возможность образования федеральных, региональных и районных финансовых фондов, из которых предоставляются сами трансферты. Более того, совокупность трансфертов понимается как фонд.

В городах федерального значения формы межбюджетных трансфертов мало соответствуют общим формам межбюджетных трансфертов, установленным Бюджетным кодексом РФ. На это указывает анализ соответствующих правовых актов о бюджете городов Москва и Санкт-Петербург. Отсюда возникает вопрос о соотношении федерального и городского правового режима функционирования межбюджетных трансфертов. Дело в том, что в статье 135 БК РФ перечислены все формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации; но эта же статья содержит и такую норму: "Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург устанавливаются законами указанных субъектов РФ" (абз. 7). Выходит, что города федерального значения имеют правовую возможность введения своим законом принципиально иного перечня форм межбюджетных трансфертов. Указанная норма не содержит формулировку "в соответствии с настоящим Кодексом", как это сделано в абзаце 2 п. 5 ст. 142: "Порядок предоставления субвенций из бюджетов внутригородских муниципальных образований бюджетам субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами указанных субъектов РФ в соответствии с настоящим Кодексом". Такой пробел в бюджетном законодательстве демонстрирует, с одной стороны, его несовершенство, а с другой - особо лояльное отношение законодателя к рассматриваемым субъектам Федерации, переходящее к тому, что эти субъекты находятся за пределами федерального регулирования, образно говоря, рассматриваются как "государство в государстве". По мнению Е.В. Кудряшовой, "к сожалению, Бюджетный кодекс Российской Федерации далек от эталона нормативного регулирования с точки зрения юридической техники. За период действия Бюджетного кодекса Российской Федерации был выявлен целый ряд проблем применения его норм на практике, и немалое место среди этих проблем занимают проблемы юридической техники воплощения воли законодателя в правовые нормы, которые в последующем реализуются в конкретных правоотношениях"*(33).

Закон Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 г. N 115-19 "О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга"*(34) содержит такую форму межбюджетных трансфертов, как дотации на компенсацию снижения доходов или увеличения расходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в связи с изменением законодательства. Такая форма трансфертов не предусмотрена главой 16 Бюджетного кодекса РФ и является творчеством регионального законодателя. Согласно главе 6 указанного регионального закона дотации на компенсацию снижения доходов или увеличения расходов местных бюджетов в связи с изменением законодательства предоставляются местным бюджетам после вступления в силу нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, повлекших снижение доходов или увеличение расходов местных бюджетов. Данная форма межбюджетных трансфертов может плохо отразиться на степени устойчивости правового режима бюджетных отношений в городе федерального значения. При отсутствии этой формы трансферта региональные власти были вынуждены прогнозировать развитие ситуации во всех сферах городского хозяйства и заранее планировать изменения нормативно-правовой основы города, затрагивающие финансовые интересы муниципалитетов, понимая, что незапланированное изменение потребует корректировки ряда финансовых законов. Для внутригородских муниципальных образований это было некой правовой гарантией стабильности межбюджетных отношений. Теперь после введения такой формы межбюджетных трансфертов стабильность межбюджетных отношений в Санкт-Петербурге будет еще менее прочной, чем было до ее введения. Введение такой формы трансфертов не совсем соответствует статье 83 Бюджетного кодекса РФ "Финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом"; сам факт существования этих трансфертов на региональном уровне подменяет указанный правовой механизм, установленный Кодексом. И это в условиях, когда специалисты указывают на отсутствие в Санкт-Петербурге сколько-нибудь заметной самостоятельности муниципальных образований в межбюджетных отношениях*(35).

С 2004 г. московское законодательство в части межбюджетных отношений, конечно, устарело. Так, Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" устанавливает такие формы финансовой помощи из бюджета города бюджетам муниципальных образований (даже не формы трансфертов), как:

а) предоставление дотаций для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, по направлениям, отнесенным к предметам ведения муниципальных образований;

б) предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

в) предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований. В этом законе даже не отражен трансфертный подход к межбюджетным отношениям, установленный Бюджетным кодексом РФ с 2004 г. Тот факт, что региональное законодательство не совершенствуется, не приводится в соответствие с федеральным законодательством, указывает на его неприменение или подмену иными правилами.

Изменения бюджетного законодательства, вводимые в действие с 1 января 2008 г., исключают из статьи 6 БК РФ понятия "субсидии" и "субвенции". Данная позиция не представляется логичной, тем более что данные формы межбюджетных трансфертов законодателем в целом не упраздняются и Бюджетный кодекс РФ в новой редакции их предусматривает (ст. 132, 133 и т.д.). Субсидии рассматриваются законодателем не только как форма межбюджетных трансфертов, но и как форма бюджетных ассигнований (ст. 69), а это противоречит требованию формальной логики (одно понятие - одно значение).

Особого внимания заслуживают изменения Бюджетного кодекса РФ, с 1 января 2008 г. существенно обновляющие правовой режим института бюджетных кредитов. Так, законодатель признает утратившей силу с 1 января 2008 г. статью 134 Кодекса, посвященную предоставлению бюджетам субъектов Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета, а также статью 141, содержащую положения о предоставлении бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации. В то же время законодатель не исключает определение "бюджетный кредит", закрепленное в статье 6, изменив его существенным образом, а также вводит с действие новую статью 93.2, посвященную положениям о бюджетном кредите. Данные изменения представляются отчасти не логичными и противоречивыми, поскольку, с одной стороны, законодатель упраздняет среди форм межбюджетных трансфертов бюджетные кредиты, а с другой - в отдельной статье главы 13, посвященной прежде всего источникам финансирования дефицита бюджета, предусматривает возможность предоставления бюджетного кредита субъекту Федерации, муниципальному образованию. Кроме того, в новой редакции статьи 6 установлена исключительно возвратная и возмездная основа предоставления бюджетного кредита, а статья 93.2 позволяет региональным и муниципальным законодателям определить безвозмездный характер бюджетного кредита, что противоречит общим положениям законодательства, регулирующего кредитные отношения. Все эти неточности и неясности бюджетного законодательства в будущем не лучшим образом могут отразиться в правоприменительной практике, в том числе при регулировании межбюджетных отношений в городах федерального значения.

В связи с этим особый интерес вызывают дотации, а также субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, предоставляемые бюджетами бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации. Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительная черта субвенций и субсидий от дотаций - их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенций полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Эти признаки закреплены в Бюджетном кодексе РФ и исследованы в научной литературе*(36).

Согласно статье 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, являются:

1) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений;

2) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития;

4) субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов;

5) субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;

6) иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;

7) средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Федерации перед федеральным бюджетом;

8) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, определяет:

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидии местным бюджетам;

- субвенции местным бюджетам и субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;

- иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, из анализа форм межбюджетных трансфертов в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ и изменениями бюджетного законодательства, вступающим в силу с 1 января 2008 г., следует, что законодатель упраздняет среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета регионов, средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Федерации, а также, как уже отмечалось, бюджетные кредиты местным бюджетам.

Более того, представляется ошибочным со стороны законодателя определять среди перечня форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, так называемые "иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации", не давая четкого разъяснения, что же подразумевается под "иными межбюджетными трансфертами". Вводимая в действие с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ статья 139.1, содержащая нормы об иных средствах финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации, не дает исчерпывающего ответа на вопрос, что является иными межбюджетными трансфертами и в каких случаях и на каких основаниях они выделяются.

Таким образом, целесообразно исключить из текста Бюджетного кодекса РФ абзац 5 ст. 135 "Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации" и статью 139.1 "Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам". Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов регионов, должны быть исчерпывающим образом перечислены в федеральном законодательстве. Это усилит гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Так называемые "иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам" могут привести к усилению зависимости муниципальных образований от финансовых поступлений из вышестоящего бюджета. Появится соблазн вместо предоставления постоянных источников доходов местных бюджетов обходиться межбюджетными трансфертами.

Ю.М. Алпатов,

кандидат юридических наук,

префект Западного административного округа г. Москвы

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

*(2) См.: Казанцева Т.В. Региональный аспект формирования межбюджетных отношений (на примере Приморского края): Автореф. дисс. : канд. экон. наук. - Хабаровск, 2006. С. 3.

*(3) См.: Калих С.Л. Формирование регионального механизма регулирования межбюджетных взаимоотношений: Автореф. дисс. : канд. экон. наук. - Нижний Новгород, 2000. С. 3.

*(4) См.: Вагапова А.Р. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: Автореф. дисс.: канд. экон. наук. - М., 2007. С. 3.

*(5) См., например: Официальная информация. Решение муниципального Собрания внутригородского муниципального образования "Можайское" в городе Москве от 6 декабря 2005 г. N 12-4МС/05 // Официальный информационный ресурс муниципального образования "Можайское" в городе Москве: http://www.mozhayskoe.ru/tst/information/information/budget/index.html.

*(6) См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

*(7) См.: Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. - М.: Экзамен, 2001. С. 16; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: Инфра-М, 2002. С. 221.

*(8) Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 6.

*(9) См.: Зубов В.М., Сауль С.Н. Что должен знать губернатор о Бюджетном кодексе РФ: Практическое пособие для руководителей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Серия "Библиотека местного самоуправления". Вып. 31. - М., 2000. С. 22; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 205.

*(10) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(11) Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 11.

*(12) См.: Иванов А.И. Формирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы. 2002. N 12. С. 16; Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс и российский федерализм: антиподы или союзники? // Финансовое право. 2002. N 1. С. 19; Маркелов В.В. К вопросу о финансовой помощи субъектам РФ и проблемах выравнивания бюджетной обеспеченности регионов // Финансовое право. 2002. N 4. С. 21.

*(13) Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: Определение и сущность // Сибирский юридический вестник. 2005. N 2. С. 46.

*(14) См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.

*(15) См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. С. 193.

*(16) См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). - Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: Научно-методическое пособие. - Воронеж: Центр духовного возрождения Черноземного края, 2001. С. 43.

*(17) См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. - М.: Дашков и Ко, 2002. С. 165; Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. - М., 2002. С. 6.

*(18) См.: Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. - М.: Юристъ, 2004. С. 13.

*(19) См.: Скворцов О.Ю. Вопросы межбюджетных отношений в судебно-арбитражной практике // Бюджетное право: вопросы теории и практики. - СПб.: Питер, 2002. С. 66.

*(20) См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Указ. соч. С. 11.

*(21) См.: Говорухин О. Правовое положение бюджетов в Российской Федерации на современном этапе // Право и жизнь. 2002. N 51. С. 163; Игудин А.Г. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования // Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России / Под ред. Н.С. Максимовой, Н.Г. Сычева, В.Г. Ермилова. - М.: Финансы и статистика, 2003. С. 214; Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта РФ в системе межбюджетных отношений (на примере Московской области): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2001. С. 7; Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. - СПб.: Юридический Центр Пресс, 2003. С. 86. и др.

*(22) См.: Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. - СПб.: Изд-во СПЮ ГУЭФ, 1999. С. 103; Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. N 2. С. 4. и др.

*(23) См.: Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. N 7. С. 71.

*(24) См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 214.

*(25) См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. С. 192; Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. Е.Ю. Грачевой. - М.: Юриспруденция, 2001. С. 22.

*(26) См.: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. С. 86; Бежаев О.Г. Указ. соч. С. 18; Клисторин В.И., Селиверстов В.Е., Суспицын С.А. Концепция межбюджетных отношений в регионе // Регион: экономика и социология. 2001. N 3. С. 21; Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21; Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. N 2. С. 3; Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. - М., 2000. С. 74.

*(27) См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 214.

*(28) См.: Колесов А.С. Указ. соч.

*(29) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(30) Там же.

*(31) См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7.

*(32) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

*(33) Цит. по: Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 8.

*(34) См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 6.

*(35) См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России. - СПб: Издательский Дом Санкт-Петербургского госуниверситета, 2004. С. 268.

*(36) См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7.