Соглашения о разделе продукции: проблемы правоприменения в связи с порядком заключения соглашений (Е.В. Китанина, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2007 г.)

Соглашения о разделе продукции: проблемы правоприменения
в связи с порядком заключения соглашений

Федеральный закон о соглашениях о разделе продукции был принят в конце 1995 г. Прошло более 10 лет с момента его вступления в силу, однако на практике соглашения о разделе продукции не получили широкого распространения. Рассмотрим процесс их заключения.

Порядок заключения соглашений предусматривает проведение конкурса или аукциона в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции") (далее - Закон о СРП)*(1). Это значит, что на такой порядок должны распространяться нормы Закона "О недрах". Ранее в статье 13 последнего закона говорилось, что "определение порядка проведения и условий конкурса или аукциона по каждому объекту или группе объектов осуществляется органами, предоставляющими лицензии". Данное положение противоречило положениям статьи 447 Гражданского кодекса РФ о том, что организатором торгов может быть либо собственник вещи, либо обладатель имущественного права, либо специализированная организация, действующая на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права, либо выступающая от их или своего имени. Ни одному признаку органы, предоставляющие лицензии по Закону о недрах, не соответствовали. Однако в этот закон было внесено изменение, устанавливающее аналогичное предусмотренному Законом о СРП исключение для соглашений о разделе продукции. Детализацию данного порядка предлагалось установить в отдельном федеральном законе "О заключении, исполнении и государственном контроле за исполнением соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" (проекты неоднократно вносились в Государственную Думу, но так и не были приняты). Необходимо отметить: предыдущая редакция Закона о СРП содержала перечень случаев, когда соглашения о разделе продукции могли заключаться без проведения конкурсов и аукционов. Чем меньше исключений делается из общего правила, тем более стабильны условия заключения соглашений о разделе продукции, тем меньше возможностей для злоупотреблений исключениями.

Положение о том, что соглашения о разделе продукции заключаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, не лишнее - при подготовке проекта Закона "О соглашениях о разделе продукции" делались попытки предоставления сторонам соглашения возможности самим избирать применимое право, поскольку иностранные инвесторы чувствовали бы себя в такой ситуации надежнее. Но поскольку отношения сторон соглашения о разделе продукции имеют гражданско-договорной характер, соглашения должны заключаться в соответствии не с российским законодательством вообще, но с российским гражданским законодательством. Здесь Закон о СРП (а именно пункт 1 ст. 6, который устанавливает, что соглашения, связанные с использованием участков на континентальном шельфе Российской Федерации, в ее исключительной экономической зоне, а также изменения и дополнения, вносимые в указанные соглашения, должны утверждаться федеральным законом) приходит в противоречие с Конституцией РФ: в соответствии с частью 2 ст. 106 Конституции Федеральное Собрание уполномочено ратифицировать и денонсировать только международные договоры Российской Федерации. Соглашение о разделе продукции - гражданско-правовая сделка независимых юридических лиц, регулируемая гражданским законодательством. Согласно статье 425 ГК РФ договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. Например, если Федеральное Собрание не утвердит соглашение с инвестором после того как последний получит лицензию, то такая лицензия должна быть изъята. Но без доказанной вины инвестора изъятие незаконно. Неутверждение соглашения может повлечь обвинение государства в невыполнении принятых на себя обязательств. Указывается, что требование утверждения "снижает доверие инвесторов к Правительству России и к его обязательствам, так как превращает Правительство, по существу, в технический орган по подготовке соглашений"*(2).

Процедуре заключения соглашений о разделе продукции посвящена статья 6 Закона о СРП. В соответствии с этой статьей процедура начинается с аукциона, с победителем которого и заключается соглашение. Но для того чтобы проведение аукциона стало возможным, необходимы предпринять следующее.

Сначала надо выделить соответствующую территорию в режиме соглашения о разделе продукции. В соответствии с пунктом 3 ст. 2 Закона о СРП перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено, устанавливаются федеральными законами. При этом такие проекты вносятся в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы и рассматриваются Государственной Думой при наличии заключений Правительства РФ и решений законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, на территориях которых расположены соответствующие участки недр. Для этого инвестору необходимо обратиться в администрацию субъекта с просьбой об установлении режима соглашения о разделе продукции. Такое обращение должно сопровождаться технико-экономическим обоснованием. Чтобы инвестор мог получить право пользования конкретным участком недр на условиях соглашения о разделе продукции, администрация субъекта Федерации должна обратиться в представительный орган соответствующего субъекта с просьбой выступить с законодательной инициативой по включению этого участка недр в перечень месторождений в режиме соглашений о разделе продукции.

После этого Правительство РФ должно дать свое заключение по данному вопросу. Оценке подлежит экономическая целесообразность проекта и решение вопросов, пострадают ли интересы соседних субъектов Федерации и затрагиваются ли при этом интересы обороны и безопасности Российской Федерации.

Приказом Министерства промышленности и энергетики РФ от 6 апреля 2005 г. N 77 была создана межведомственная комиссия по вопросам подготовки и реализации соглашений о разделе продукции*(3). В ее состав входят представители Министерства промышленности и энергетики, Федерального агентства по энергетике, Федеральной антимонопольной службы, Министерства природных ресурсов, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерства иностранных дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой службы, Федерального агентства по промышленности, Министерства финансов, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Министерства юстиции, Федерального агентства по энергетике, Министерства транспорта и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. К компетенции Комиссии относится рассмотрение проектов федеральных законов о перечнях участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, а также проектов заключений и обоснований Правительства РФ о целесообразности включения таких участков недр в перечень.

Получается, что решение подобных вопросов входит в компетенцию целого ряда федеральных органов государственной власти. Оно принимается путем применения достаточно сложного механизма согласования вопроса различными ведомствами всех уровней: от органов власти субъектов Федерации до Правительства и Государственной Думы.

После подготовки проекта указанного выше федерального закона Правительство РФ и субъект Федерации вносят его в Государственную Думу на рассмотрение. Федеральный закон может быть принят по итогам рассмотрения проекта Государственной Думой и Советом Федерации. Затем в соответствии с пунктом 3 ст. 6 Закона о СРП Правительством РФ создается комиссия по разработке условий недропользования, проводится конкурс (аукцион), проходят переговоры сторон (Российской Федерации и инвестора), текст соответствующего договора согласовывается с субъектом Федерации и соглашение о разделе продукции подписывается Правительством РФ.

Однако подписание соглашения не является последним этапом. Для того чтобы инвестор мог приступить к освоению участка недр, ему необходимо получить лицензию на право пользования таким участком. Хотя в этом случае будет действовать принцип "лицензия - часть договора", т.е. она носит регистрирующий, а не правоустанавливающий характер. Тем не менее ее наличие - необходимое условие выполнения инвестором соглашения о разделе продукции.

Негативное влияние на эффективность государственного управления отношениями недропользования в рамках соглашений о разделе продукции оказывают также противоречия между интересами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Несмотря на то, что распределением участков недр и разработкой условий недропользования занимаются региональные администрации, после выдачи лицензий на осуществление таких проектов доминирующую роль начинают играть территориальные подразделения федеральных ведомств. Способность добывающих предприятий оказывать влияние на власти субъектов Федерации, по сути, исключает возможность реализации проектов, успех которых зависит от сохранения баланса между конкурирующими структурами и интересами.

Таким образом, сложность и противоречивость рассмотренного выше процесса приводит к ситуации, которую можно наблюдать в действительности: такой механизм инвестирования, как соглашения о разделе продукции, используется на практике нечасто.

Е.В. Китанина

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 246; 2001. N 26. Ст. 2579; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 31. Ст. 3231.

*(2) Сосна С.А. Комментарий к Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции". - М., 1997. С. 59.

*(3) Промышленный еженедельник. 2005. 25 апр.