Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2012 г. N 13АП-15300/12

г. Санкт-Петербург

25 сентября 2012 г.

Дело N А56-22204/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): Околесновой Е.Н. по доверенности от 05.12.2011;

от ответчика (должника): извещен, не явился;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15300/2012) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.07.2012 по делу N А56-22204/2012 (судья Соколова Н.Г.), принятое

по иску (заявлению) открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295; далее - общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, Римского-Корсакова пр-кт, 39, ОГРН 1097847327709, далее - управление) от 27.03.2012 N 07-53-09/46 по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 04.07.2012 требования общества удовлетворены, постановление управления признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на нарушение и неправильное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение суда от 04.07.2012, принять новый сдубеный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал, а представитель общества возражал против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 22.12.2011 N 390-р сотрудниками Управления проведена плановая выездная проверка исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности на Новгородской дистанции пути - обособленного подразделения Октябрьской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Октябрьской железной дороги - филиала ОАО "РЖД", расположенного по адресу: г. Великий Новгород, ул. Нехинская, д. 18.

В ходе проверки были выявлены нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования), Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

По результатам проверки составлены акт проверки от 09.02.2012 N 07-46-09/49, протокол об административном правонарушении от 20.02.2012 N 07-45-09/45.

Рассмотрев протокол и иные материалы проверки, старший государственный инспектор отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности управления вынес постановление от 27.03.2012 N 07-53-09/46 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Считая данное постановление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд признал требования общества обоснованными и удовлетворил заявление, так как пришел к выводу о том, что Новгородская дистанция пути является структурным подразделением Октябрьской дирекции инфраструктуры структурного подразделения Октябрьской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" и по смыслу пункта 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ не является объектом транспортной инфраструктуры, ей не присвоена категория и она не внесена в реестр категорированных объектов, а значит, нарушения Требований, изложенные в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 32, 33 оспариваемого постановления, не могут быть вменены обществу. В отношении остальной части вмененных нарушений, а именно нарушений и несоблюдения пунктов 5.30.1, 5.30.2, 5.30.3, 5.30.4, 5.30.5 и 5.30.22 Требований, суд первой инстанции признал, что ни оспариваемое постановление, ни протокол об административном правонарушении не содержат сведений о том, каким образом и в рамках каких мероприятий, предусмотренных действующим КоАП РФ, государственным органом были установлены нарушения данных пунктов Требований.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции полагает, что решение суда подлежит отмене исходя из следующего.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 названного Закона объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Следует не согласиться с выводами суда первой инстанции в том, что Новгородская дистанция пути не является объектом транспортной инфраструктуры, так как в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права Новгородская дистанция пути представляет собой сооружение - производственно-технологический комплекс, принадлежащий обществу на праве собственности.

Следовательно, в силу статьи 1 Закона N 16-ФЗ, ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры на Новгородской дистанции пути и обязано обеспечивать на данном объекте транспортную безопасность.

Вместе с тем, следует согласиться с выводами суда первой инстанции об отсутствии в действиях общества нарушений пункта 5.6 Требований ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 5.6 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах морского и речного транспорта (далее - ОТИ и/или ТС) и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе, номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (п. 5.6.4); порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения) (п. 5.6.7); порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемых для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС (п. 5.6.8); порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделений транспортной безопасности (далее - силы обеспечения транспортной безопасности) на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ или ТС (п. 5.6.9); порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (п. 5.6.10); порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (п. 5.6.11) и прочие требования.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, но только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов. При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87. В соответствии с указанным Порядком результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.02.2007 N 397, возложена на Федеральное агентство железнодорожного транспорта. В данном случае общество как субъект транспортной инфраструктуры не принимает участия в категорировании объектов транспортной инфраструктуры, результаты проведения такового носят для субъекта транспортной инфраструктуры уведомительный характер.

Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры, в данном случае - ОАО "РЖД".

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Из указанных норм следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Вместе с тем, вменение обществу в вину отсутствие плана транспортной безопасности ОТИ не повлекло принятия административным органом незаконного акта в целом, поскольку остальные вмененные обществу нарушения, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Из материалов дела следует, что управлением выявлено и вменено обществу в вину нарушение (несоблюдение) пунктов 5.9, 5.10, 5.12, 5.14.1, 5.14.2, 5.14.3. 5.14.4, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5, 5.30.1, 5.30.2, 5.30.3, 5.30.4, 5.30.5, 5.30.22 Требований.

Так, в соответствии с пунктом 5.9 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Согласно пункту 5.10 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

По смыслу пункта 5.6.9 Требований под силами обеспечения транспортной безопасности подразумеваются лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделения транспортной безопасности.

В соответствии с представленным в ходе проверки приказом и.о. начальника Новгородской дистанции пути от 26.01.2012 N 70/пр "О назначении ответственных за ведение вопросов по организации работы в области обеспечения транспортной безопасности, оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры на полигоне Новгородской дистанции пути" ответственным за обеспечение транспортной безопасности и выполнение требований Закона N 16-ФЗ и нормативных транспортных документов Министерства транспорта России назначен главный инженер дистанции Андреев С.Г. Из данного приказа следует, что должность С.Г. Андреева подпадает под понятие сил обеспечения транспортной безопасности, однако в ходе проверки обществом не было представлено документов, подтверждающих проведение проверки С.Г. Андреева, как сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности, с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16.

В соответствии с пунктом 5.12 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации. Между тем, в ходе проверки обществом не представлено документов, подтверждающих специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку Андреева С.Г., как сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности.

Нарушение пунктов 5.9, 5.10, 5.12 Приказа Минтранса РФ N 43 является самостоятельным нарушением по причине того, что обязанность исполнения субъектом транспортной инфраструктуры данного пункта Требований не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, что предполагает обязанность общества исполнять требования указанных пунктов.

В соответствии с пунктом 5.14.1 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение: прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска; перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам; проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения; совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

В соответствии с распоряжением о проведении проверки, проверка Новгородской дистанции пути являлась выездной. В ходе осмотра Новгородской дистанции управлением установлено, что правила, установленные пунктом 5.14 и его подпунктами, на объекте транспортной инфраструктуры не выполняются, информирование, предусмотренное указанной нормой, отсутствует.

В соответствии с пунктом 5.25 Приказа Минтранса РФ N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасное конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается, а также схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ. Документов, подтверждающих выполнение пунктов 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5 Требований в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий Обществом представлено не было, на основании чего государственным органом был сделан вывод о несоблюдении указанных пунктов.

Несоблюдение перечисленных пунктов Требований образует объективную сторону вмененного обществу административного правонарушения.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Общество не представило в материалы дела доказательства невозможности соблюдения требований нормативных актов в части обеспечения транспортной безопасности.

Вмененные обществу нарушения требований законодательства, за исключением пункта 5.6 Требований и его подпунктов, носят общий характер, в связи с чем, положения указанных требований могли быть выполнены заявителем в отсутствие категорирования соответствующих объектов. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что общество правомерно привлечено к административной ответственности.

С учетом изложенного решение суда подлежит отмене, а требования общества - оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.07.2012 по делу N А56-22204/2012 отменить.

В удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27.03.2012 по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова