Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2012 г. N 02АП-5452/12

г. Киров

25 сентября 2012 г.

Дело N А82-4611/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Востриковой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Кузина И.С., действующего на основании доверенности от 30.11.2011,

рассмотрев в судебном заседании

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4611/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального государственного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (ИНН 7609006266, ОГРН 1027601074368)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным требования,

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - заявитель, Учреждение, ГМЗ "Ростовский Кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее -ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в Ярославской области, контролирующий орган) о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности N 12-00-18/18 от 23.01.2012.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 заявленные требования частично удовлетворены, оспариваемое требование признано незаконным в части установленного требованием срока представления документов.

Ответчик с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4611/2012 в части установленного требованием срока представления документов и принять по делу новый судебный акт.

По мнению Территориального управления, исходя из норм действующего законодательства, срок с 17.01.2012 по 24.01.2012 является реальным для представления Учреждением запрашиваемых документов, так как технически предмет передачи заключается в том, чтобы доставить соответствующие документы к рабочему месту ревизионной группы. Ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что подготовка документов в таком объеме не должна занять много времени, поскольку все запрашиваемые документы должны быть соответствующим образом подшиты. подписаны и пронумерованы.

Кроме того, ТУ ФСФБН в Ярославской области полагает, что производство по данному делу подлежит прекращению судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, поскольку оспариваемый акт в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в суде.

Более подробно доводы Территориального управления изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ГМЗ "Ростовский Кремль" явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, направило ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ГМЗ "Ростовский Кремль".

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Приказом N 9 от 12.01.2012 начальнику территориального отдела Шадрухиной Е.В. (руководителю ревизионной группы) и старшему контролеру-ревизору территориального отдела Рачковой К.А. приказано провести ревизию финансово-хозяйственной деятельности и проверку устранения нарушений, выявленных в ходе проведения ревизии за 2010 год, а также проверку правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности за 2011 год в Учреждении. В тот же день указанным сотрудникам Территориального управления выдано удостоверение N 9, которым срок проведения ревизии установлен с 16.01.2012 по 16.03.2012.

17.01.2012 вручено требование N 12-00-18/09 о представлении документов за 2010-2011 гг., необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения, в срок до 16 часов 17.01.2012, в том числе, журналов операций и первичных документов за 2010-2011 гг., договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2010-2011 гг., а также кассовых книг, главных книг, оборотных ведомостей, бухгалтерской и бюджетной отчетности и т.п., всего 23 пункта.

18.01.2012, ввиду непредставления в указанный срок истребованных документов, Учреждению вручено повторное требование N 12-00-18/11 о представлении тех же документов в срок до 10 часов 19.01.2012. Кроме того, дополнительно истребованы расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 гг., штатное расписание за 2010-2011 гг., положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплат за 2010-2011 гг., трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010-2011 гг. с учетом внесенных изменений. Как пояснил в судебном заседании суда первой инстанции представитель заявителя, в ГМЗ "Ростовский Кремль" работают не менее 300 сотрудников.

20.01.2012, в связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов, проверяемой организации вручено повторное требование N 12-00-18/15 о представлении в срок до 10 часов 23.01.2012 оригиналов ранее истребованных документов.

23.01.2012 в 17 час. 28 мин., ввиду непредставления в указанный срок части истребованных документов, заявителю вручено очередное требование N 12-00-18/18 о представлении в срок до 14 час. 00 мин. 24.01.2012 оригиналов ранее истребованных и не представленных по состоянию на 23.01.2012 документов, в том числе, журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 гг., трудовых договоров на сотрудников учреждения за 2010-2011 гг. с учетом внесенных изменений. Также истребованы дополнительные документы: расходные расписания на 2010-2011 гг., план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010-2011 гг., выписка из реестра федерального имущества на 01.01.2011г., 01.01.2012 г., карта обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков.

В связи с отсутствием директора бюджетного учреждения на рабочем месте на основании представления руководителя ревизионной группы Приказом Территориального управления N 10 от 16.01.2012 ревизия финансово-хозяйственной деятельности Учреждения приостановлена.

Приказом N 11 от 17.01.2012 ревизия возобновлена.

Приказом N 14 от 20.01.2012 внесены изменения в пункт 1 приказа N9 от 12.01.2012, пункт 1 приказа N 10 от 16.01.2012 и пункт 1 приказа N 11 от 17.01.2012, а также в удостоверение на проведение ревизии и в программу ревизии. Изменения касались наименования (темы) ревизии. Названным приказом тема ревизии сформулирована следующим образом: ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения предыдущей ревизии, а также проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год.

Полагая, что требование Территориального управления о представлении документов за 2010-2011 гг. нарушает права и законные интересы заявителя, ГМЗ "Ростовский Кремль" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Установив, что установленный требованием срок представления документов является неисполнимым, суд первой инстанции частично удовлетворил заявление Учреждения, признав оспариваемое требование незаконным в части установленного требованием срока представления документов.

В апелляционной жалобе ответчик оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания незаконным установленного требованием срока представления документов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 268 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ТУ ФСФБН в Ярославской области, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Согласно подпункту 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержден Приказом Министерства финансов РФ от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 87 Административного регламента руководитель ревизионной группы вправе получать от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий.

Судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства установлено, что требование о представлении документов за 2010-2011 годы вручено Учреждению 23.01.2012 в 17 час. 28 мин.

Согласно оспариваемому требованию в срок до 24.01.2012 14 час. 00 мин. Учреждению необходимо представить, в том числе, журналы операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоры на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотные ведомости по основным средствам за 2010 год, расчеты к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 гг., трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010-2011 гг. с учетом внесенных изменений, расписание на 2010-2011 гг., план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010-2011 гг., выписку из реестра федерального имущества на 01.01.2011г., 01.01.2012 г., карту обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков.

В соответствии с частью 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Оспариваемое требование представляет собой акт должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Исполнимость требования является необходимым условием для данного вида ненормативного акта и одним из элементов законности требования, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Требования об исполнимости заложены в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Поскольку в рассматриваемом деле сложились сходные правоотношения, то на основании части 6 статьи 13 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным применить аналогию закона в части исполнимости требований, установленных статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ.

Оценив имеющиеся материалы дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о неисполнимости оспариваемого требования ввиду того, что, учитывая большой объем истребуемых документов и время на изготовление копий, установленный требованием срок для подготовки и представления всех запрашиваемых документов является недостаточным.

Таким образом, оспариваемое требование противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителю.

Довод ответчика о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на неправильном толковании норм действующего законодательства по следующим основаниям.

Под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Оспариваемым требованием установлено, что в случае непредставления информации в установленный срок, Учреждение может быть привлечено к административной ответственности в соответствии со статьей 19.7 КоАП РФ. Следовательно, оспариваемый акт содержит властно - распорядительные требования (требования совершить определенные действия), влекущие для заявителя юридические последствия.

Таким образом, оспариваемое требование является ненормативным актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Другие, доводы апелляционной жалобы нашли свое отражение в оспариваемом судебном акте, были должным образом исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для переоценки у апелляционного суда не имеется.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4611/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов