Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2012 г. N 08АП-6778/12

город Омск

27 сентября 2012 г.

Дело N А46-23617/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 сентября 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лотова А.Н.

судей Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бондарь И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6778/2012) Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 16.07.2012 по делу N А46-23617/2012 (судья Чернышёв В.И.), принятое по заявлению Администрации Воронцовского сельского поселения Полтавского муниципального района Омской области (ОГРН 1055557007615, ИНН 5530004553)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области

о признании незаконным и отмене постановления от 23.05.2012 N 095/7/ч.2 ст.8.7/2012,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области - Лисина Н.А., предъявлен паспорт, по доверенности N 79 от 12.01.2012 до 31.12.2012;

от Администрации Воронцовского сельского поселения Полтавского муниципального района Омской области - Почина Н.Н., предъявлен паспорт, по доверенности 15.05.2012 сроком действия 1 год;

установил:

Администрация Воронцовского сельского поселения Полтавского муниципального района Омской области (далее по тексту - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Управлению Россельхознадзора по Омской области Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее по тексту - Управление Россельхознадзора по Омской области, административный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления от 23.05.2012 N 095/7/ч.2 ст.8.7/2012.

Решением Арбитражного суда Омской области от 16.07.2012 по делу N А46-23617/2012 заявленные требования удовлетворены, спорное постановление признано незаконным.

Управление Россельхознадзора по Омской области с решением суда первой инстанции не согласилось и обжаловало его в апелляционном суде.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

11.05.2012 на основании приказа от 19.03.2012 N 264 заместителем начальника отдела земельного надзора Антоновым С.М., государственным инспектором отдела государственного ветеринарного надзора за обеспечением здоровья животных, безопасностью продукции животного происхождения и лабораторного контроля Управления Россельхознадзора по Омской области Руденко С.Н. была проведена плановая проверка в отношении Администрации на предмет соблюдения требований земельного законодательства РФ на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель поселений.

В ходе проверки установлено, что на территории Администрации расположен земельный участок для размещения скотомогильника. Указанный участок расположен в с. Святогорск, южнее села, на расстоянии 1.7 км., кадастровый номер 55:22:12061:0048, свидетельство о государственной регистрации 55 АВ N 559859 от 05.02.2008, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования Администрации.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 11.05.2012.

В этот же день заместитель начальника отдела земельного надзора Антонов С.М. в присутствии Главы Администрации составил протокол об административном правонарушении N 0126, согласно которому в действиях заявителя содержится состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Рассмотрев указанный протокол и другие материалы дела в отношении Администрации, 23.05.2012 заместитель начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Омской области Антонов С.М. вынес постановление N 095/7/ч.2 ст.8.7/2012 о привлечении Администрации Воронцовского сельского поселения Полтавского муниципального района Омской области к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Считая, что указанное постановление не соответствует действующему законодательству и нарушает её права и законные интересы, Администрация обратилась в Арбитражный суд Омской области с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела установил, что претензии заинтересованного лица к Администрации были предъявлены в связи невыполнением установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, именно в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, суд на основании имеющихся в материалах дела документов определил, что назначением земельного участка является - размещение места захоронения биологических отходов. Исходя из этого, судом был сделан вывод о том, что организация скотомогильника на таком земельном участке не свидетельствует о нарушении части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом не исследовались вопросы вины администрации в совершении вменяемого правонарушения.

По таким основаниям суд первой инстанции заключил об отсутствии состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В апелляционной жалобе административный орган просит решение Арбитражного суда Омской области от 16.07.2012 по делу N А46-23617/2012 отменить и принять новый судебный акт. Считает, что спорные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Документов, подтверждающих перевод указанных участков из одной категории в другую, не имеется.

Заинтересованное лицо считает, что на землях сельскохозяйственного назначения, занятых скотомогильником, Администрацией не выполняются установленные требования по проведению обязательных мероприятий, направленных на улучшение, защиту и предотвращение процессов, ухудшающих качественное состояние земель сельскохозяйственного назначения. Размещение скотомогильника на землях сельскохозяйственного назначения негативно воздействует на окружающую среду.

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором изложила доводы об отсутствии оснований для отмены постановленного судом первой инстанции решения. Указывает, что земельный участок имеет назначение "земли сельскохозяйственного назначения" с разрешенным использованием "размещение места захоронения биологических отходов", в связи с чем земельный участок под скотомогильник Администрация использует на законных основаниях в соответствии с разрешенным видом использования.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей сторон, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В силу части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения выступают общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Объективную сторону образует бездействие по выполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

Субъектом правонарушения являются лица, обязанные соблюдать установленные законом требования и обязательные мероприятия. Субъективная сторона характеризуется виной.

Таким образом, на основании указанной нормы административным органом может быть вменено заявителю бездействие, выразившееся в неисполнении установленных требований по охране почв от ветровой и водной эрозии и предотвращению иного негативного воздействия на почву, ухудшающего качественное состояние земель.

Как следует из текста спорного постановления, пояснений представителя заинтересованного лица, а также текста апелляционной жалобы, Администрации вменено невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, именно в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Аналогичные обстоятельства также были установлены судом первой инстанции.

Частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьёй 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при вынесении постановления по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в том числе, следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия, за которые настоящим Кодексом или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Статьёй 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно пункту 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции полагает, что в рассматриваемом случае административным органом не было доказано наличие у Администрации возможности производить мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со статьёй 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населённых пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешённого использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

На настоящий момент указанный классификатор не принят уполномоченным органом, в связи с чем нормативно не определены виды разрешенного использования земельных участков, в том числе применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения. Также не определены специальными федеральными законами виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения

Из указанного следует, что, не смотря на отсутствие упомянутого классификатора, использование земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения возможно в соответствии видом разрешенного использования.

Аналогичные требования к использованию земельного участка предъявляются статьями 40 -43 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровыми номерами 55:22:12061:0048 предоставлен Администрации на праве постоянного (бессрочного) пользования для размещения скотомогильника (свидетельство о государственной регистрации права от 05.02.2008 серии 55 АВ N 559859, л.д. 116).

Указанный участок предоставлен на основании постановлений Главы Полтавского муниципального района N 508 от 19.12.2007 для размещения места биологических отходов, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения (л.д. 15).

Также в соответствии с кадастровой выпиской о земельном участке (л.д. 36) разрешенное использование "Для размещения места захоронения биологических отходов".

Таким образом, вид разрешенного использования спорного земельного участка определен как "Для размещения места захоронения биологических отходов".

Как следует из обстоятельств дела, именно в соответствии с данным видом разрешенного использования Администрация осуществляла использование спорного земельного участка.

При этом, данное использование основывалось на не оспоренных и не признанных недействительными документах, исходящих, как от органа местного самоуправления, так и органов, обеспечивающего ведение единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости.

Суд апелляционной инстанции считает, что использование земельного участка, пусть даже отнесенного к категории земель сельскохозяйственного назначения, как настаивает административный орган, не могло позволить Администрации провести мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду. Обратного в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управлением Россельхознадзора по Омской области не доказано.

Таким образом, поскольку размещение скотомогильника было произведено в соответствии с не оспоренным и не признанным незаконным видом разрешенного использования, суд апелляционной инстанции считает, что в действиях Администрации отсутствует субъективная сторона вменяемого правонарушения.

Отсутствие состава административного правонарушения в соответствии со статьей 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является основанием для признания незаконным спорного постановления административного органа.

В данном случае суд первой инстанции, разрешая дело, правомерно исходил из обстоятельств не оспоренной законности документов - оснований использования земельного участка под скотомогильник. В связи с этим, у суда первой инстанции не было оснований считать, что скотомогильник размещен неправомерно.

Как уже было указано, Администрация была привлечена к ответственности по части 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель".

Вместе с тем, по существу, Администрации было вменено "неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с целевым назначением данной категории земель".

Этот вывод подтверждает также то, что протокол по делу об административном правонарушении и акт проверки в качестве описания события вмененного правонарушения содержат лишь указание на одно обстоятельство - размещение на землях сельскохозяйственного назначения скотомогильника. При этом, отсутствует описание каких-либо мероприятий, которые должна была выполнить Администрация, но не сделала этого.

Таким образом, по существу заявителю вменено использование земельного участка не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, что предусмотрено санкцией статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, вне зависимости от доводов заинтересованного лица апелляционный суд убежден, что, если административный орган установил факт нахождения скотомогильника на землях сельскохозяйственного назначения, который не подлежит размещению на соответствующей категории земель, то действия лица, допустившего такое нарушение, подлежат квалификации именно по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а не по статье 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предполагающей невыполнение обязательных мероприятий в отношении земельных участков, которые используются в соответствии с установленной категорией (целевым назначением).

Таким образом, административным органом была допущена неправильная квалификация правонарушения, совершенного заявителем.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Неправильная квалификация Управлением Россельхознадзора по Омской области выявленного правонарушения является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления.

Таким образом, поскольку постановление от 23.05.2012 N 095/7/ч.2 ст.8.7/2012 Управления Россельхознадзора по Омской области является незаконным, апелляционная коллегия арбитражного суда считает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении требований Администрации Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Омской области от 16.07.2012 по делу N А46-23617/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Омской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

О.А. Сидоренко Н.А. Шиндлер