Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2012 г. N 16АП-2210/12

г. Ессентуки

02 октября 2012 г.

Дело N А63-3615/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 02 октября 2012 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Семенова М.У, Сулейманова З.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Замуруевой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2012

по делу N А63-3615/2011,

по заявлению открытого акционерного общества "МегаФон", г.Москва,

к Министерству строительства и архитектуры Ставропольского края, г. Ставрополь,

о признании незаконным и отмене постановления от 13.04.2011 N 80-Ю, (судья Алиева А.К.),

при участии в судебном заседании:

от ОАО "МегаФон": Манская Ю.А. по довернности от 12.12.11.;

от Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края явки нет, извещены.

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "МегаФон" г. Москва (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края к Министерству строительства и архитектуры Ставропольского края, г. Ставрополь (далее -заинтересованное лицо, министерство) о признании незаконным и отмене постановления от 13.04.2011 N 80-Ю.

Решением суда от 20 июня 2012 года заявление открытого акционерного общества "МегаФон" г.Москва удовлетворено.

Постановление Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края от 13.04.2010 г. N 80-Ю о рассмотрении дела об административном правонарушении в области строительства о признании ОАО "МегаФон" виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 статьи 9.5 КоАП РФ признано незаконным и отменено.

Решение мотивированно тем, что административным органом нарушен срок привлечения к административной ответственности, кроме того, установлены нарушения процедуры привлечения общества к административной ответственности выразившиеся в ненадлежащем извещении привлекаемого к ответственности лица о времени и месте проведения проверки и составления протокола.

Не согласившись с принятым решением, Министерство строительства и архитектуры Ставропольского края обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого решения. Заявитель указывает, что общество было надлежащим образом извещено о времени и месте грядущей проверки и составления протокола об административном правонарушении, так как уведомление было вручено представителю общества Березуеву В.И. действующего на основании доверенности.

Министерство строительства и архитектуры Ставропольского края участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направило, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Представитель ОАО "МегаФон", Манская Ю.А. возражал против доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, выслушав представителя стороны, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2012 по делу N А63-3615/2011 следует оставить без изменения.

Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения от 16.03.2011 г. N 08/042010 (т.1 л.д. 64) министерством была проведена проверка соблюдения установленного порядка ведения строительства на объекте: "Вышка сотовой связи", расположенном по адресу: Ставропольский край, Кочубеевский район, с. Кочубеевское, ул.Школьная.

В ходе проверки было установлено, что строительство сооружения связи ведется с нарушениями, а именно: отсутствует извещение о начале строительства, чем нарушена ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса РФ; отсутствует разрешение на строительство, чем нарушена ч. 1 ст.51 Градостроительного кодекса РФ.

По фактам нарушений 22.03.2011 г. составлены протоколы об административных правонарушениях N 08/04-2010 (т.1 л.д. 59-60), выдано предписание 08/04-2011 (т.1 л.д. 61).

13.04.2011 г. постановлением N 80-Ю ОАО "МегаФон" признано виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч.1, ч.2 ст.9.5 КоАП РФ.

Не согласившись с постановлением министерства, используя право на судебную защиту, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с частью 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - от десяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Бездействие общества, выразившееся в не направлении извещения о начале строительства, строительстве объекта в отсутствие соответствующего разрешения образуют составы административных правонарушений, за которые частями 1, 2 статьи 9.5 КоАП РФ, предусмотрена административная ответственность.

Понятие объекта капитального строительства содержится в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.

Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации не отождествляет понятие объекта недвижимости и объекта капитального строительства и не ограничивается критерием прочной связи с землей (пункт 10 статьи 1 Кодекса).

В подпунктах 6 и 27 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" содержатся определения линейно-кабельного сооружения связи и сооружения связи. Под линейно-кабельными сооружениями связи понимаются сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи; под сооружениями связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей связи.

Федеральным законом от 29.06.2010 N 124-ФЗ "О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "О связи", введенным в действие с 13.07.2010 г., статья 2 Федерального закона дополнена подпунктом 14.1 следующего содержания: особо опасные, технически сложные сооружения связи - сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров. Подпункт 27 изложен в новой редакции: сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи; в прежней редакции: 27) сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.

Согласно действующему законодательству (п.п. 3 пункта 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п.п. 14.1, 27 ст.2 ФЗ "О связи") сооружения связи это объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи; особо опасные, технически сложные сооружения связи - сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.

Исходя из установленных обстоятельств, возведенный обществом объект -относится, в силу статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", к сооружениям связи, составляющим единую вещь - базовую станцию сотовой связи, состоящую из совокупности смонтированных между собой средств, объектов, линейно-кабельных и иных сооружений связи. Закон не содержит норм, которые исключают из сооружений связи сборные сооружения, т.е. характер монтажных соединений конструкций не влияет на их предназначение и отнесение к указанным объектам.

Функционирование базовой станции возможно лишь при помощи присоединения к ней комплекта антенн, антенн радиолинейных линий, объектов инженерной инфраструктуры.

Возводимый ОАО "Мегафон" объект относится, в силу статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", к сооружениям связи, составляющим единую вещь - базовую станцию сотовой связи, состоящую из совокупности смонтированных между собой средств, объектов, линейно-кабельных и иных сооружений связи, и является объектом капитального строительства.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии в действиях общества состава правонарушения.

Согласно статье 4.5 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.

Часть 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает предельный срок для представления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора органы извещения о начале строительства.

Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ не является длящимся, поэтому срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения правонарушения, а не с момента его обнаружения.

В материалах дела имеется журнал работ по монтажу строительных конструкций по объекту БС "Кочубеевское-Тамдруг", который свидетельствует о начале работ по строительству сооружения связи 14.01.2011 г. Постановление о привлечении общества к административной ответственности вынесено 13.04.2011, т.е. по истечении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 Кодекса.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В части привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, суд первой инстанции правомерно признал срок давности привлечения пропущенным.

При привлечении общества к административной ответственности министерством допущены существенные нарушения процессуального характера.

На основании статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и иными документами, предусмотренными КоАП РФ.

Как указано в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъясняется, что в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол.

В силу требования статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении составляется с участием лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В протоколе отражаются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения, при составлении протокола названным лицам разъясняются права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Данные лица вправе представлять объяснения и замечания по факту правонарушения и содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Как видно из материалов дела протоколы об административных правонарушениях N 08/04-2010 от 22.03.2011 г. (л.д. 59-60) составлены в присутствии представителя общества Березуева В.И., действовавшего на основании доверенности N 250 23 АГ 554305 от 04.09.2009 (л.д. 65).

Явка на составление протоколов об административных правонарушениях указанного лица, действовавшего на основании общей доверенности, не может быть доказательством надлежащего извещения законного представителя общества о месте, дате и времени составления протоколов об административных правонарушениях в связи со следующим.

В силу разъяснений пункта 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Для признания доверенности специальной, выданной для участия в конкретном административном деле является документ, указывающий на данные, позволяющие установить и конкретизировать проверку, с указанием на полномочия на участие в составлении протокола (постановления), рассмотрении дела об административном правонарушении. Общая же доверенность, при отсутствии иных доказательств извещения лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, не является доказательством надлежащего извещения.

Из текста доверенности N 250 23 АГ 554305 от 04.09.2009, выданной Березуеву В.И., присутствовавшему при составлении протоколов об административных правонарушениях, следует, что указанная доверенность выдана на представление интересов общества в российских и иностранных предприятиях, учреждениях, организациях и в отношениях с физическими лицами, а также в органах государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, текст доверенности свидетельствует о том, что она является общей и не предоставляет Березуеву В.И. полномочий на участие в конкретном административном деле.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является, поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя (пункт 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц (л.д. 3744), руководителем общества - генеральным директором открытого акционерного общества "МегаФон" является Солдатенков С.В., юридическим адресом ОАО "МегаФон" - г. Москва, Кадашевская наб., 30.

Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как они не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Довод апелляционной жалобы о том, что общество было надлежащим образом извещено о времени и месте проверки и составления протокола об административном правонарушении, так как уведомление было вручено представителю общества Березуеву В.И., действующему на основании доверенности - отклоняется, так как указанная доверенность не предусматривает права её обладателя на получение входящей корреспонденции от имени общества. Доказательств извещения в установленном порядке руководителя общества не представлено.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2012 по делу N А63-3615/2011.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2012 по делу N А63-3615/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

М.У. Семенов З.М. Сулейманов