Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2012 г. N 02АП-5535/12

г. Киров

03 октября 2012 г.

Дело N А82-4610/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 октября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Востриковой Е.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4610/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным требования о предоставлении документов,

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - заявитель, Учреждение, ГМЗ "Ростовский Кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее -ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в Ярославской области, контролирующий орган) о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности N 12-00-18/15 от 20.01.2012.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 заявленные требования частично удовлетворены, оспариваемое требование признано незаконным в части установленного требованием срока представления документов.

Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4610/2012 в части установленного требованием срока представления документов и принять по делу новый судебный акт.

По мнению контролирующего органа, исходя из норм действующего валютного законодательства, срок с 17.01.2012 по 23.01.2012 является реальным для представления запрашиваемых у Учреждения Территориальным управлением документов, так как технически предмет передачи заключается в том, чтобы доставить соответствующие документы к рабочему месту ревизионной группы. ТУ ФСФБН в Ярославской области обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что подготовка документов в таком объеме не должна занять много времени, поскольку все запрашиваемые документы должны быть соответствующим образом подшиты, подписаны и пронумерованы.

ТУ ФСФБН в Ярославской области также полагает, что производство по данному делу подлежит прекращению судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, поскольку оспариваемый акт в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в суде.

Более подробно доводы Территориального управления изложены в апелляционной жалобе.

ГМЗ "Ростовский Кремль" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, заявитель направил ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа N 9 от 12.01.2012 Территориальным органом в отношении Учреждения проводилась ревизия финансово-хозяйственной деятельности и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения ревизии за 2010 год, а также проверку правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности за 2011 год в ФГБУК "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник". Проводившим ревизию и проверку сотрудникам ТУ ФСФБН в Ярославской области выдано удостоверение N 9, которым срок проведения ревизии установлен с 16.01.2012 по 16.03.2012.

17.01.2012 руководителю ГМЗ "Ростовский Кремль" предъявлено Удостоверение N 9 от 12.01.2012, а также вручено требование от 17.01.2012 N 12-00-18/09 о представлении документов за 2010-2011 годы, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения, в срок до 16 час. 00 мин. 17.01.2012, в том числе, журналов операций и первичных документов за 2010-2011 годы, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2010-2011 годы, а также кассовых книг, главных книг, оборотных ведомостей, бухгалтерской и бюджетной отчетности и т.п., всего 23 пункта.

Ввиду непредставления в указанный срок истребованных документов 18.01.2012 проверяемой организации вручено повторное требование N 12-00-18/11 о представлении тех же документов в срок до 10 час. 00 мин. 19.01.2012 Кроме того, дополнительно истребованы расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 годы, штатное расписание за 2010-2011 годы, положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплат за 2010-2011 годы, трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010-2011 годы с учетом внесенных изменений. Представитель заявителя в ходе судебного разбирательства пояснил суду первой инстанции, что в ГМЗ "Ростовский Кремль" работают не менее 300 сотрудников.

В связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов 20.01.2012 проверяемой организации вручено повторное требование N 12-00-18/15 о представлении в срок до 10 час. 00 мин. 23.01.2012 оригиналов ранее истребованных документов.

Приказом руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Ярославской области N 10 от 16.01.2012 ревизия финансово-хозяйственной деятельности ГМЗ "Ростовский Кремль" приостановлена на основании представления руководителя ревизионной группы Шадрухиной Е.В., как пояснил представитель ответчика в судебном заседании суда первой инстанции, - в связи с отсутствием директора бюджетного учреждения на рабочем месте.

Приказом N 11 от 17.01.2012 ревизия возобновлена.

Приказом руководителя Территориального управления N 14 от 20.01.2012 внесены изменения в пункт 1 приказа N 9 от 12.01.2012, пункт 1 приказа N 10 от 16.01.2012 и пункт 1 приказа N 11 от 17.01.2011, а также в удостоверение на проведение ревизии и в программу ревизии. Изменения касались наименования (темы) ревизии. Указанным приказом наименование (тема) ревизии сформулирована следующим образом: ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения предыдущей ревизии, а также проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год.

Полагая, что требование Территориального управления от 20.01.2012 о представлении документов не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, ГМЗ "Ростовский Кремль" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о том, что установленный требованием срок представления документов является нереальным, что делает это требование заранее неисполнимым, суд первой инстанции частично удовлетворил заявление Учреждения, признав оспариваемое требование незаконным в части установленного требованием срока представления документов.

В апелляционной жалобе ответчик оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания незаконным установленного требованием срока представления документов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 268 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержден Приказом Министерства финансов РФ от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент).

Пунктом 87 Административного регламента установлено, что руководитель ревизионной группы вправе получать от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий.

Судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства установлено, что поскольку оспариваемое требование содержит ссылку на представление Учреждением копий отдельных документов 20.01.2012 в 16 час. 50 мин., само требование могло быть изготовлено и вручено заявителю не ранее 17 час. 00 мин. 20.01.2012. 21.01.2012 и 22.01.2012 - это выходные дни, 23.01.2012 - понедельник. Срок представления документов - до 10 час. 00 мин. 23.01.2012. Таким образом, Учреждению для представления документов отводилось два часа рабочего времени.

Согласно оспариваемому требованию в срок до 10 час. 00 мин. 23.01.2012 ГМЗ "Ростовский Кремль" необходимо представить, в том числе, журналы операций и первичных документов за 2010-2011 годы, договоры на оказание услуг и выполнение работ на 2010-2011 годы, а также кассовые книги, главные книги, оборотные ведомости, бухгалтерские и бюджетные отчетности, расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 годы, штатное расписание за 2010-2011 годы, положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплатах за 2010-2011 годы, трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010-2011 годы с учетом внесенных изменений и т.п.

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Оспариваемое требование представляет собой акт должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Исполнимость требования является необходимым условием для данного вида ненормативного акта и одним из элементов законности требования, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Требования об исполнимости заложены в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Поскольку в рассматриваемом деле сложились сходные правоотношения, то на основании части 6 статьи 13 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным применить аналогию закона в части исполнимости требований, установленных статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ.

Учитывая вышеизложенное, оценив имеющиеся материалы дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о неисполнимости оспариваемого требования ввиду того, что, учитывая большой объем истребуемых документов и время на изготовление копий, установленный требованием срок для подготовки и представления всех запрашиваемых документов является недостаточным.

Таким образом, оспариваемое требование противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Довод ответчика о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на неправильном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

Под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Оспариваемым требованием установлено, что в случае непредставления информации в установленный срок, Учреждение может быть привлечено к административной ответственности в соответствии со статьей 19.7 КоАП РФ. Следовательно, оспариваемый акт содержит властно - распорядительные требования (требования совершить определенные действия), влекущие для заявителя юридические последствия.

Таким образом, оспариваемое требование является ненормативным актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2012 по делу N А82-4610/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов