Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2012 г. N 12АП-7799/12

г. Саратов

3 октября 2012 г.

Дело N А12-11681/2012

Резолютивная часть постановления объявлена "28" сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен "03" октября 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Жевак И.И.,

судей: Акимовой М.А., Александровой Л.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Повивкиной Е.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Камышинский" (403877, Волгоградская область, г.Камышин, ул.Линейная, 2)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19.07.2012 года по делу N А12-11681/2012 (судья Пономарёв А.В.)

по заявлению Администрации Нижнедобринского сельского поселения Камышинского муниципального района (403862, Волгоградская область, Камышинский р-н, с.Нижняя Добринка, 33 б, ОГРН 1053453069218, ИНН 3410004565)

к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Камышинский" Волгоградской области (403877, Волгоградская область, г.Камышин, ул.Линейная, 2)

о признании недействительным предписания

лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Нижнедобринского сельского поселения Камышинского муниципального района (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Камышинский" Волгоградской области (далее - отдел) о признании недействительным предписания N 230/16 от 13.04.2012.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19.07.2012 года признано недействительным предписание отдела от 13.04.2012 N 230/16, внесенное Администрации, как не соответствующее требованиям статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отдел, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Отделом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Указанное ходатайство удовлетворено судебной коллегией.

Отдел и Администрация в судебное заседание не явились. О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы указанные лица извещены надлежащим образом.

Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 13.04.2012 отделом в адрес Администрации внесено предписание N 230/16, согласно которому на Администрацию возложена обязанность в 30-дневный срок оборудовать помещения администрации сельского поселения средствами охранной сигнализации с выводом сигнала на пульт централизованного наблюдения организации, осуществляющей государственную охрану.

Не согласившись с предписанием и полагая, что оно нарушает права и законные интересы администрации в сфере экономической деятельности, администрация обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Таким образом, заинтересованным лицом подлежит доказыванию соответствие оспариваемого заявителем предписания нормам действующего законодательства и соблюдение прав заявителя принятием данного ненормативного правового акта.

Под ненормативным актом (решением) государственного и иного органа следует понимать властное волеизъявление субъекта, осуществленное в пределах предоставленных ему полномочий, обращенное к конкретному лицу и направленное на возникновение, изменение или прекращение его прав и обязанностей.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание содержит обязательное распоряжение, адресованное заявителю, его неисполнение может повлечь неблагоприятные последствия для заявителя, поэтому суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и тем самым нарушает права администрации сельского поселения, поскольку ограничивается ее право на свободу договора.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции и находит их не соответствующими требованиям действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о принятии оспариваемого предписания уполномоченным органом, уполномоченным должностным лицом, содержание предписания соответствует установленным требованиям, не содержит неясностей, конкретизировано и является исполнимым.

По вопросу соответствия выводов заинтересованного лица, изложенных в предписании, нормам действующего законодательства и соблюдения прав и законных интересов заявителя, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии со статьёй 4 ФЗ "О полиции" от 07.02.2011 N 3-ФЗ полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Согласно части 2 статьи 4 ФЗ "О полиции" в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (далее - подразделения полиции).

Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации (часть 4 статьи 4 Федерального закона N 3-ФЗ).

Вопросы организации полиции определены Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 года N 250.

Согласно подпункту "м" пункта 1 Указа N 250 в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 13 ФЗ "О полиции" полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются права выдавать руководителям и должностным лицам организаций, объекты которых охраняются полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а в соответствии с законодательством Российской Федерации - руководителям и должностным лицам иных организаций предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан; выдавать в ходе инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иное не установлено федеральным законом, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений в их охранной деятельности, в сфере оборота оружия и обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности;

Частью 4 статьи 13 ФЗ "О полиции" установлено, что требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 23, 24, 26, 27 части 1 настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" определено, что охранная деятельность организаций (частных) не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, сфера деятельности частных охранных организаций законодателем ограничена, а Правительству Российской Федерации предоставлено право определения объектов, услуги по охране которых частные охранные организации оказывать не могут. Пунктом 4 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 11.03.1992 N 2488-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" Правительству Российской Федерации поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить перечень объектов, подлежащих государственной охране.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране (приложение N 1). Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 886 данный Перечень изложен в новой редакции.

Пунктом 1 указанного Перечня к объектам, подлежащим государственной охране, отнесены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Поскольку, как уже указывалось выше, Федеральный закон предоставил Правительству Российской Федерации полномочие по определению перечня объектов, подлежащих государственной охране, включение Правительством Российской Федерации в порядке реализации указанного полномочия в п. 1 Перечня нормы о том, что здания (помещения), строения, сооружения органов местного самоуправления, прилегающие к ним территории органов местного самоуправления подлежат государственной охране, соответствует закону.

Верховный Суд Российской Федерации 15.07.2010 рассмотрел вопрос о Определением Верховного Суда РФ N КАС10-322 отказано заявителю - администрации городского округа "Поронайский" в удовлетворении требований. признании частично недействующими "Изменений, которые вносятся в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 886.

Включение вышеуказанных объектов в пункт 1 Перечня согласуется с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с последующими редакциями), согласно которой местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 N 66 в целях оптимизации структуры вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и обеспечения надежной охраны имущества физических и юридических лиц Правительство Российской Федерации постановило: создать федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана", подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации. Министерству внутренних дел Российской Федерации и Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом в установленном порядке в 4-месячный срок определить перечень федерального имущества, подлежащего передаче федеральному государственному унитарному предприятию "Охрана", произвести его оценку и закрепить это имущество за указанным предприятием на праве хозяйственного ведения. Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом утвердить устав федерального государственного унитарного предприятия "Охрана", предусмотрев, что указанное предприятие выступает в установленном порядке в качестве правопреемника по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и исполняемым военизированными и сторожевыми подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, а также подразделениями, осуществляющими функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

Таким образом, осуществление государственной охранной деятельности предусмотрено на законодательном уровне. В связи с чем довод подателя апелляционной жалобы, что требование организовать охрану объекта с выводом сигнала на пульт централизованного наблюдения организации, осуществляющей государственную охрану, является понуждением администрации заключить договор с конкретной организацией со ссылкой на статью 421 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является несостоятельным и подлежит отклонению.

В силу пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Поскольку у исполнительного органа местного самоуправления в силу вышепоименованных правовых норм существует обязанность по организации государственной охраны здания исполнительного органа местного самоуправления, которая осуществляется подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, соответственно, у заявителя имеется обязанность по заключению договора на оказание охранных услуг с федеральным государственным унитарным предприятием.

Таким образом, оспариваемое предписание, адресованное администрации соответствует действующему законодательству и принято отделом в пределах компетенции, содержит указание на конкретные действия, которые заявитель должен совершить.

Доводы администрации о том, что оспариваемое предписание не соответствует статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, подлежит отклонению, поскольку основан на ошибочном толковании заявителем норм права.

На основании вышеизложенного помещения администрации подлежат государственной охране.

Отдел в оспариваемом предписании обязывает администрацию оборудовать помещения администрации сельского поселения средствами охранной сигнализации с выводом сигнала на пульт централизованного наблюдения организации, осуществляющей государственную охрану.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что вынесенное в адрес администрации предписание 230/16 от 13.04.2012 соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителя, а, соответственно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания его незаконным.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене. Суд апелляционной инстанции принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.07.2012 года по делу N А12-11681/2012 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления администрации Нижнедобринского сельского поселения Камышинского муниципального района Волгоградской области о признании недействительным предписания муниципального отдела Министерство внутренних дел Российской Федерации "Камышинский" от 13.04.2012 года N 230/16 отказать.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

И.И. Жевак

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова