Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2012 г. N 17АП-9612/12

г. Пермь

28 сентября 2012 г.

Дело N А71-8658/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 сентября 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Осиповой С.П.,

судей Грибиниченко О.Г., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шефер Е.В.

при участии:

от заявителя ФГУП "Главное управление специального строительства по территории Урала при Федеральном агентстве специального строительства" (ФГУП "ГУССТ N 8 при Спецстрое России") (ОГРН 1021801655523, ИНН 1835038790): не явились;

от заинтересованного лица Административной комиссии при Администрации г. Ижевска: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Административной комиссии при Администрации г. Ижевска

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 26 июля 2012 года

по делу N А71-8658/2012,

принятое судьей Иютиной О.В.

по заявлению ФГУП "Главное управление специального строительства по территории Урала при Федеральном агентстве специального строительства" (ФГУП "ГУССТ N 8 при Спецстрое России")

к Административной комиссии при Администрации г. Ижевска

о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Главное управление специального строительства по территории Урала при Федеральном агентстве специального строительства", г.Ижевск (далее - ФГУП "ГУССТ N 8 при Спецстрое России", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Административной комиссии при Администрации города Ижевска (далее - Административная комиссия, административный орган) N 20 от 29.05.2012 о привлечении предприятия к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 19 Закона Удмуртской Республики от 13.10.2011 N 57-РЗ "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" (далее - Закон УР N 57-РЗ).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 26 июля 2012 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В обоснование жалобы заявитель ссылается на то, что заявителю направлено извещение-вызов на составление протокола 14.05.2012, однако при составлении протокола об административном правонарушении присутствовал представитель заявителя Бармин М.А. по доверенности от 23.01.2012, что подтверждает факт опечатки в дате составления протокола - 15.05.2012. Считает, что на момент вынесения постановления, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, не истек.

Заявитель с доводами апелляционной жалобы возражает по мотивам, указанным в письменном отзыве, решение суда считает законным и обоснованным.

Стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, поводом для возбуждения административного производства послужил установленный Административной комиссией факт наличия у Предприятия не закрытого и не продленного в установленном порядке разрешения N 1972 от 20.10.2011 на проведение в период с 20.10.2011 по 10.11.2011 земляных работ по шурфовке трассы водопровода в т. А и т. Б у ж.д. N 55б ул. 10 лет октября с дальнейшим благоустройством.

По факту несоблюдения предприятием пунктов 2.5, 2.6, 3.1 Порядка выдачи и закрытия разрешений на земляные работы на территории муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской Думы города Ижевска от 29.11.2006 N 198, административным органом составлен протокол об административном правонарушении от 15.05.2012 N 43, на основании которого вынесено постановление от 29.05.2012 N 20 о привлечении ФГУП "ГУССТ N 8 при Спецстрое России" к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 19 Закона УР N 57-РЗ в виде штрафа в размере 14 000 руб.

Несогласие заявителя с вынесенным постановлением послужило основанием для обращения в арбитражный суд.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу, что административным органом при вынесении постановления существенно нарушены срок привлечения к административной ответственности и процедура привлечения к административной ответственности, что явилось основанием для отмены оспариваемого заявителем постановления.

Обсудив доводы жалобы и письменного отзыва на нее, проверив правильность применения судом действующего законодательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно п. 2.14 Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в г. Ижевске, утвержденных решением Ижевской городской думы от 25.09.1995 N 116 юридические лица обязаны обеспечить производство аварийных (в том числе земляных) работ, связанных с временным нарушением состояния благоустройства территорий, проезжей части дорог, переулков, проездов, мест общественного пользования, жилых, общественных зданий только на основании специального разрешения, в установленные сроки, в соответствии с требованиями действующего законодательства и Порядком выдачи и закрытия разрешений на земляные работы на территории муниципального образования "город Ижевск", утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 29.11.2006 N 198 (далее - Порядок).

Правила получения и закрытия разрешений на производство работ установлены вышеназванным Порядком.

В соответствии с п. 2.6 Порядка юридические и физические лица после окончания работ должны закрыть разрешение по акту на исполнение разрешения на земляные работы в установленный разрешением срок.

При невыполнении работ в установленные разрешением сроки юридические или физические лица обязаны продлить срок его действия соответствующей комиссией по заявлению на продление разрешения на земляные работы (п. 2.5 Порядка).

В силу п. 3.1 Порядка юридические и физические лица, осуществляющие земляные работы на территории муниципального образования "Город Ижевск", обязаны: - соблюдать сроки начала и окончания работ, указанные в разрешении; - обеспечить информирование населения о закрытии или изменении маршрутов общественного транспорта с указанием сроков; - обеспечить обустройство временных пешеходных дорожек (тротуаров) в обход зоны производства земляных работ.

За нарушение правил благоустройства населенных пунктов, установленных нормативными правовыми актами органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления, юридические и физические лица несут ответственность в соответствии с законодательством.

Наличие у Предприятия разрешения, срок действия которого закончен, при этом разрешение не закрыто и срок его действия не продлен, подтверждается материалами настоящего дела и заявителем не опровергнуто, что свидетельствует о несоблюдении требований нормативного акта (п.п. 2.5, 2.6, 3.1 Порядка). Следовательно, событие вменяемого административного правонарушения является доказанным.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления. При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта.

Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не являются длящимися.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, предприятию вменяется правонарушение, выразившееся в неисполнении требований нормативного акта органа местного самоуправления - Порядка выдачи и закрытия разрешений на земляные работы на территории муниципального образования "город Ижевск".

В соответствии с п.п. 2.5, 2.6 указанного Порядка юридические лица обязаны закрыть разрешение после выполнения работ в установленные сроки, а при невыполнении в указанные сроки работ продлить разрешение. Таким образом, обязанность по продлению или закрытию разрешения на проведение работ должна быть исполнена не позднее окончания срока действия разрешения.

Срок действия выданного Предприятию разрешения закончился 10.11.2011, следовательно, до указанной даты Предприятие было обязано продлить срок действия разрешения, или представить необходимые документы для его закрытия.

Поскольку до 10.11.2011 разрешение на проведение работ Предприятием не было ни продлено, ни закрыто, моментом совершения административного правонарушения является следующий день за днем истечения срока действия разрешения - 11.11.2011.

Совершенное Предприятием правонарушение не является длящимся, срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения, следовательно, на момент вынесения постановления о назначении административного наказания (29.05.2012) срок давности привлечения к административной ответственности истек.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что правонарушение является длящимся, суд апелляционной инстанции признает ошибочными.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для принятия судом решения о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) (п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что административным органом при вынесении постановления существенно нарушен срок привлечения к административной ответственности и признал незаконным и отменил постановление административной комиссии.

Судом первой инстанции также выявлен факт нарушения административным органом установленного порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются собранными в рамках административного дела доказательствами, в том числе актом проверки и протоколом об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения; при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе; указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются.

В ч. 1, ч. 2 ст.25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ административный орган, рассматривающий дело, должен выяснить, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

В соответствии с п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности также необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно ч. 1 ст. 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела следует, что при составлении протокола об административном правонарушении 15.05.2012 принимал участие представитель предприятия Бармин М.А., действующий на основании доверенности от 24.01.2012 N 49/16-539. Указанная доверенность не содержит полномочий на представление интересов предприятия по конкретному делу об административном правонарушении.

Согласно извещению-вызову от 12.05.2012, направленному административным органом заявителю по факсу, предприятие приглашалось на составление протокола на 14.05.2012 к 11-00. Доказательств извещения законного представителя предприятия о времени и месте составления протокола на 15.05.2012 материалы настоящего дела не содержат.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что протокол об административном правонарушении в отношении заявителя составлен в отсутствие законного представителя ФГУП "ГУССТ N 8 при Спецстрое России" и при отсутствии данных о его надлежащем извещении о времени и месте составления протокола. Данные обстоятельства свидетельствуют о невозможности реализации предприятием своих прав, установленных ст. 25.1, ст. 28.2 КоАП РФ.

Вручение копии протокола об административном правонарушении Бармину М.А. также не является доказательством надлежащего извещения предприятия о времени и месте рассмотрения административного дела.

Доказательств направления административной комиссией протокола об административном правонарушении, а также уведомления о времени и месте рассмотрения материалов административного дела в адрес заявителя материалы дела не содержат.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что наличие у представителя Бармина М.А. доверенности от 24.01.2012 N 49/16-539 не может служить доказательством того, что надлежаще уведомленный законный представитель предприятия направил защитника для представления интересов заявителя, поскольку доверенность выдана до проведения проверки и в ней, соответственно, отсутствует указание на то, что Бармин М.А. уполномочен на предоставление интересов предприятия по конкретному административному делу (Постановление Пленума ВАС N 46).

В соответствии с п. 10 Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении, а также неразъяснение законному представителю его прав и обязанностей само по себе является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных КоАП РФ гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представления возражений на протокол, права пользоваться юридической помощью защитника.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что административным органом допущены существенные нарушения порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Доводы апелляционной жалобы по вышеизложенным мотивам судом апелляционной инстанции подлежат отклонению.

При данных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 176, 258, 266, 268, 269,. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 26 июля 2012 г. по делу N А71-8658/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу административной комиссии при Администрации города Ижевска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным ч.4 ст. 288 АПК РФ, в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

С.П. Осипова

Судьи

О.Г. Грибиниченко Л.Ю. Щеклеина