Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок (Д.Л. Комягин, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.)

Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных
действий государственных органов и их должностных лиц:
хроника проб и ошибок

Проблема возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц не нова, активный поиск оптимальных решений по урегулированию возникающих отношений ведется на протяжении последних пятнадцати лет. Имеется множество вопросов, требующих разрешения. Перечислим только некоторые: возможен ли досудебный порядок возмещения ущерба, кого следует привлекать в качестве ответчика в суде, каков состав убытков (ущерба), подлежащих компенсации, каким образом определять размер материального и, особенно, морального вреда, какова процедура оплаты судебных решений, каким образом оформлять комплект документов, требующийся для возмещения ущерба, каков источник данных выплат и т.д.*(1)

Ответчик по судебным спорам

Первое, что необходимо заметить: всегда и во всех случаях ответчиком по иску о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов или их должностных лиц должно выступать соответствующее публично-правовое образование.

В отличие от некоторых государств, которые являются юридическими лицами*(2), в основу отечественной концепции регулирования участия государства в гражданском обороте положена множественность субъектов, представляющих государство. Да и само государство разделено на публично-правовые образования, крупнейшим и важнейшим из которых является Российская Федерации, а следующими по значению - субъекты Российской Федерации. Публично-правовыми образованиями являются также и органы местного самоуправления, правовое регулирование взыскания с которых ущерба от незаконных действий муниципальных органов и их должностных лиц является аналогичным взысканию с государственных органов. В дальнейшем, однако, речь будет идти только о публично-правовых образованиях (ст.ст. 1, 5, 65 Конституции РФ).

В том случае, если ущерб причинен действиями федеральных органов государственной власти, ответственность несет Российская Федерация, а если ущерб нанесен органами государственной власти субъекта Российской Федерации - сам субъект. Стоит еще заметить, что принадлежность учреждения или органа государственной власти к федеральному уровню или к уровню субъекта РФ определяется по его учредителю, а не по источнику финансирования.

Итак, ответчиком по искам о возмещении государством ущерба всегда является Российская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации (не абстрактное государство). Не может выступать в качестве ответчика казна соответствующего публично-правового образования, так как в соответствии со ст. 214 ГК РФ это всего лишь средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Не может быть ответчиком бюджет, который является в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Принципы участия государства в гражданских правоотношениях на равных с другими его участниками и множественности субъектов, представляющих государство, отражены в ст.ст. 124, 125 ГК РФ.

Статьей 124 ГК РФ установлено, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Таким образом, Российская Федерация или субъект Российской Федерации могут выступать в гражданском или арбитражном процессе в лице соответствующего государственного органа.

Определение государственного органа, уполномоченного представлять интересы публично-правового образования по искам о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, до 2000 г. осуществлялось исходя из норм ГК РФ. Статьей 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы*(3), если в соответствии со ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Основываясь на этих нормах, арбитражные суды и суды общей юрисдикции до 2000 г. в качестве представителя Российской Федерации по делам о возмещении вреда, причиненного федеральными государственными органами и их должностными лицами, привлекали Минфин России либо органы федерального казначейства, которые на тот момент имели статус территориальных органов Минфина России.

Поэтому приказом Министерства финансов РФ от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах" на управления федерального казначейства Главного управления федерального казначейства Минфина России по субъектам Российской Федерации возлагались обязанности по ведению в судах работы по выступлению от имени казны Российской Федерации на основании доверенности, выданной Минфином России каждому управлению федерального казначейства*(4).

На этом основании суды делали вывод, что коль скоро территориальные органы Минфина России уполномочены на представление интересов казны, то они (или Минфин России) и являются надлежащими ответчиками.

С таким подходом сложно было согласиться не только в силу логического порока данного суждения (следствие принимается за причину), но по многим иным соображениям.

Во-первых, должностные лица финансовых органов не могут быть знакомы со спецификой работы органов внутренних дел, прокуратуры, службы судебных приставов, таможенных органов и т.д., которые, как показывает практика, являются основными причинителями вреда. В принципе представителям Минфина России (финансового органа субъекта Российской Федерации) не могут быть известны обстоятельства, существенные для дела, - являются ли те или иные действия государственных органов, причинивших вред, правомерными, кому и какой ущерб был причинен. В результате отсутствует возможность представить в суде обоснованную позицию.

Во-вторых, полностью отсутствовала обратная связь между неправомерными действиями государственного органа или должностного лица и взыскиваемым ущербом. Зачастую заявители и суды не привлекали орган - причинитель вреда к участию в процессе даже в качестве заинтересованного лица, ограничиваясь наличием в судебном процессе финансового органа. В результате незаконные действия не несли никаких негативных последствий для лиц, их совершивших. Более того, причинители вреда могли и не узнать о материальных последствиях для государства от своих незаконных действий, так как исполнительные документы направляются на основании ст. 242.2 БК РФ в финансовый орган, и исполняются за счет ассигнований, предусмотренных на данные цели в бюджете на соответствующий год. При этом на федеральном уровне такие ассигнования несколько последних лет подряд предусматриваются непосредственно для Минфина России.

В-третьих, нагрузка, которая ложится на один орган государственной власти, весьма значительна. Особенно это заметно на федеральном уровне - Минфин России и территориальные органы Федерального казначейства были перегружены судебными делами, что неизбежно отражается на качестве представления интересов Российской Федерации. Необходимо также заметить, что выступление в суде в качестве представителя по возмещению вреда в результате незаконных действий органов внутренних дел, прокуратуры и т.д. не является профильной деятельностью Минфина России, не соответствует его целям и задачам.

Обязанность доказывания того, что незаконного действия (бездействия) не было, в силу презумпции вины причинителя вреда лежит на финансовом органе (ст. 249 ГПК и ст. 200 АМК РФ). Как указано выше, надлежащим образом осуществлять судебную защиту Российской Федерации финансовый орган не может. "Беззащитность" Российской Федерации привела к бурному развитию "бизнеса" по взысканию с казны нанесенного ущерба, так как предъявить иск к государству и получить компенсацию можно и без усилий, и без затрат, практически без доказательств. Возникли различные "схемы", когда под видом взыскания ущерба от незаконных действий взыскивались не имеющие к отношения к ущербу, но значительные суммы.

В связи с изложенным, начиная с 1 января 2000 г., п. 10 ст. 158 БК РФ*(5) введена норма, согласно которой обязанность по представлению ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию*(6) о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, возлагается на главного распорядителя средств соответствующего бюджета по ведомственной принадлежности, который должен выступать в суде от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в качестве представителя.

С этого же момента арбитражные суды в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств. Окончательно данная судебная практика нашла закрепление в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что согласно п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, определение которого дано в п. 1 указанной статьи БК РФ. При принятии такого искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании п. 10 ст. 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Суды общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда РФ содержание ст. 158 БК РФ проигнорировали и по искам к Российской Федерации или к казне Российской Федерации до настоящего времени в качестве ответчика привлекается Минфин России (финансовый орган).

Свою позицию Верховный Суд РФ аргументирует таким образом, что БК РФ регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней (ст. 1 БК РФ), а перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 БК РФ. Физические лица в этом перечне не указаны, следовательно, они не являются участниками бюджетного процесса, и нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы.

Следующим аргументом, который приводили суды при привлечении в качестве ответчика от имени Российской Федерации Минфина России, стало то обстоятельство, что начиная с 2001 г. (ст. 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год") и по настоящее время согласно ст. 242.2 БК РФ исполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации возложено на Министерство финансов Российской Федерации (а не на главных распорядителей средств федерального бюджета).

Очевидно, что представление интересов Российской Федерации в суде и исполнение вступивших в законную силу судебных решений являются разными стадиями гражданского процесса и отличаются качественно разными полномочиями. Кроме того, возложение на Минфин России одновременно и обязанности представлять интересы Российской Федерации, и обязанности исполнять соответствующие решения суда приведет, как показано выше, к размыванию ответственности виновных государственных органов и их должностных лиц за свои неправомерные действия.

В итоге судами общей юрисдикции при рассмотрении исков о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц не применяется ни ст. 125 ГК РФ, ни ст. 158 БК РФ.

Таким образом, сложилась ситуация, когда на едином правовом пространстве Российской Федерации один и тот же закон применяется по-разному арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Представляется, что при единообразном применении судами норм законодательства финансовые органы выступали бы в качестве представителя Российской Федерации только в том случае, если вред причинен незаконными действиями состоящих в их штате должностных лиц либо в результате издания ими незаконных актов.

Исполнение судебных решений

Первым по счету и, пожалуй, самым совершенным нормативным правовым актом, регулирующим порядок выплат для возмещений ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, было Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г. Положение не вполне утратило силу и по сей день и применяется в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее - УПК РФ) и иным законам.

Предусматривалось, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Устанавливался перечень подлежащих возмещению убытков:

1) утраченный заработок и другие трудовые доходы;

2) пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;

3) имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства;

4) штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;

5) суммы, выплаченные за оказание юридической помощи.

Процедура возмещения ущерба регулировалась Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР.

Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении), имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в областные или республиканские органы дознания или следствия либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат.

Данные органы были обязаны в месячный срок вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка.

В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен правилами о реабилитации УПК РФ. Право на реабилитацию, согласно ст. 133 УПК РФ, включает право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора в связи с отказом государственного обвинителя при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.

Корреспондирует УПК РФ норма ст. 1070 ГК РФ.

Согласно ст. 134 УПК РФ суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель в постановлении*(7) признают за оправданным либо лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда, согласно ст. 135 УПК РФ, включает возмещение:

1) заработной платы, пенсии, пособия, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования;

2) конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества;

3) штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда;

4) сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;

5) иных расходов.

С момента получения копии приговора, определения или постановления и извещения о порядке возмещения вреда реабилитированный вправе обратиться с требованием о возмещении имущественного вреда в орган, постановивший приговор и (или) вынесший определение, постановление о прекращении уголовного дела, об отмене или изменении незаконных или необоснованных решений или в суд. Судья, прокурор, следователь или дознаватель не позднее одного месяца со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда определяет его размер и выносит постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда. Моральный вред, согласно ст. 136 УПК РФ, возмещается только в порядке гражданского судопроизводства.

Далее, однако, процедура возмещения вреда не регулируется ни гражданским, ни уголовным законодательством. Пробел в нормативном регулировании породил на тот момент (начало 90-х гг.) проблему неисполнения судебных решений о взыскании из бюджетов.

Проблема обострилась в связи с тем, что первоначально, до принятия ГК РФ, в п. 3 ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-I "О собственности в РСФСР" предусматривалось, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР.

Очень быстро суды вынесли решения о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета в несколько раз. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" была приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу ГК РФ эта норма и вовсе утратила силу.

В то же время согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в ст. 13 ГПК РФ и ст. 16 АПК РФ.

В этой связи, на основании ст. 7 Федерального закона от 21 июня 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований (из казны, из бюджета). Они использовали весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств, обращение взыскания на имущество.

Пагубные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс трудно переоценить: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях. Задержка в оплате или списание по постановлению судебного пристава средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождали новые задолженности бюджета, как следствие - новые судебные решения о взыскании. Бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита. Вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс составление бюджета как плана и как баланса теряло смысл.

Здесь можно заметить, что благодаря механизму принудительного исполнения судебных решений о взыскании из бюджета взыскатель получал приоритет перед "нормальным" получателем бюджетных средств. Для похода в суд требуется горазда меньше аргументов, чем для обоснования бюджетной заявки, а исполняется судебное решение в приоритетном порядке.

Для восполнения пробела правового регулирования исполнения судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов"*(8). Приказом впервые устанавливалось, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Реестры для финансирования соответствующих расходов после регистрации и юридической экспертизы в Минфине России спускались в соответствующий территориальный орган Федерального казначейства Минфина России*(9), который и осуществлял выплату денежных средств. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов не предусматривалось.

Однако приказ не решил проблемы вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс.

Таким решением стало введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, а не службой судебных приставов.

Другая проблема - правовое регулирование обеспечения неукоснительного исполнения вступивших в законную силу судебных решений после введения режима иммунитета бюджетов, однако решена еще не была.

С 2000 г. начала применяться упомянутая ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств. Исполнение судебных решений согласно приказу Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 осуществлялось Минфином России.

Приказ Минфина России не имел достаточной юридической силы для обязания иных главных распорядителей предоставлять в Минфин России информацию о вступлении в силу того или иного судебного решения. В этой связи постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666 утверждены Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти*(10).

Был уточнен комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, который уже не содержал упоминания о постановлениях, выносимых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия. С этого момента указанные постановления стало необходимо переутверждать в судебном порядке. Следует заметить, что в УПК РФ, однако, дополнений или изменений, уточняющих процедуру возмещения ущерба, до настоящего времени не внесено.

В целях исполнения судебного акта по иску к Российской Федерации, согласно Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666, взыскатель должен был представить в Минфин России исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств, заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Минфин России направлял в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта и, после получения в установленные сроки информации, при отсутствии документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебного акта, осуществлял оплату исполнительного листа в пределах двухмесячного срока.

В отличие от прежнего порядка были не только установлены сроки для исполнения судебных решений, но был изменен порядок оплаты - теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых и выделяемых ему ассигнований. Был также установлен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов:

нарушение установленного законом срока предъявления исполнительного листа к исполнению;

несоответствие документов требованиям законодательства (в основном, для оформления исполнительного листа) или отсутствие какого-либо из этих документов;

наличие документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

Однако постановление Правительства РФ не вполне решило проблему. Правительство было вправе регламентировать лишь исполнение судебных решений о взыскании из федерального бюджета, но не из бюджетов субъектов Российской Федерации или из местных бюджетов. Проблема правового регулирования на уровне закона отношений по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации приобрела актуальность с момента вступления в силу ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на Федеральное казначейство (которое с 1 января 2005 г. вместе со своими территориальными органами стало организационно обособленным от Минфина России).

Кроме того, постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" признаны недействительными с 1 января 2006 г. п.п. 3, 5 и 6 указанных Правил. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ, регламентируя вопросы, относящиеся к исключительной прерогативе федерального законодателя (в частности, возлагая на гражданина обязанность по представлению комплекта документов в Минфин России), превысило свои полномочия.

Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"" в БК РФ введена гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Одновременно в ст. 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

Порядок исполнения судебных решений о взыскании с Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) денежных средств для возмещения вреда от незаконных действий государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в целом не изменился по сравнению с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666. Увеличился до трех месяцев срок исполнения судебных решений, в перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению, добавлены судебные приказы, внесены иные уточнения и дополнения

Казалось бы, на этот раз проблема правового регулирования отношений по исполнению судебных решений о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, окончательно решена. Однако можно сформулировать мнение, что установленный БК РФ порядок исполнения постановлений судов по искам к казне не оптимальный и может быть охарактеризован лишь как временный. Аргументом может служить, например, тот факт, что исполнение судебных актов финансовым органом (особенно Минфином России) является несвойственной ему функцией, противоречит концепции административной реформы, согласно которой на федеральные министерства не должны возлагаться правоприменительные функции. Как вариант возможно возложение функций по исполнению судебных актов по искам о незаконном бездействии государственных органов на федеральную службу - Федеральное казначейство.

Имеется еще одна, нереализованная до настоящего времени идея о том, что взаимодействие по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов должно происходить только между высшими судами и Правительством РФ. После того, как пройдены все инстанции для обжалования, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ формируют некие реестры, в которых содержатся необходимая информация - сумма, реквизиты для перечисления денежных средств, данные о взыскателе, о должнике и т.д. Данная информация может передаваться в электронном виде по защищенным каналам связи в Правительство РФ, которое организует в установленный срок соответствующие выплаты.

Этим ликвидируется огромный документооборот из исполнительных листов, заявлений, копий судебных решений, циркулирующих между взыскателями, судами, Минфином России и территориальными органами Федерального казначейства (по искам по денежным обязательствам получателей бюджетных средств). Правительство РФ (администрация субъекта Российской Федерации) получает целостную картину, характеризующую качество работы органов государственной власти. Взыскатель - существенное облегчение в реализации своих законных требований, ибо на сегодняшний день после завершения судебного процесса у него начинается новая, не менее длительная вереница мытарств по исполнению решения суда, которую не всякий выдерживает.

В качестве подготовки к реализации такого порядка, "переходным мостиком" явилось бы введение бланка единого образца исполнительного документа, выдаваемого судебными органами для исполнения судебных актов*(11).

Нужно, однако, заметить, что судебная система, особенно судов общей юрисдикции, не готова к такой работе, что является самым существенным препятствием на пути реализации последнего предложения.

Источник для выплат

Работа по внесению изменений в действующий порядок возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц должна начинаться с определения источника финансирования указанных расходов, и, что взаимосвязано, - с установления распорядителя бюджетных средств, которому следует планировать соответствующие ассигнования. Возможно несколько вариантов, во-первых, - запланировать необходимые ассигнования финансовому органу, во-вторых, - каждому главному распорядителю либо для непосредственной оплаты судебных решений по смете главного распорядителя, либо для оплаты по смете подведомственных этому главному распорядителю учреждений - причинителей вреда.

Следующий вопрос звучит таким образом: должен ли источник оплаты судебных решений о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов быть единственным или возможна оплата за счет любых свободных остатков ассигнований, выделенных уполномоченному распорядителю бюджетных средств. Можно сформулировать данный вопрос иначе: кем и в какой момент определяется источник образования и оплаты задолженности.

Бюджет по своей природе представляет собой план и не может содержать неопределенностей ни в части администратора любых указанных в нем доходов и расходов, ни в части назначения любой суммы. Вряд ли определение источника финансирования может осуществляться судом, так как обеспечение исполнения бюджета относится к полномочиям исполнительной власти. Таким образом, определение источника образования задолженности может осуществляться либо самим органом государственной власти - причинителем вреда*(12), либо органом, уполномоченным на исполнение решения суда, т.е. финансовым органом или Федеральным казначейством.

Необходимо пояснить следующее. Действующий порядок исполнения решений о взыскании средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств (по обязательствам из договоров)*(13) предполагает, что комплект документов, состоящий из исполнительного листа суда, копии решения суда и заявления взыскателя, предъявляется к лицевым счетам указанного в решении суда получателя бюджетных средств, открытым в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Он направляет получателю бюджетных средств уведомление о поступлении исполнительного листа с приложением его копии. Получатель бюджетных средств обязан в течение 10 дней назвать источник образования задолженности (т.е. код бюджетной классификации) и представить платежное поручение на списание соответствующих денежных средств для оплаты решения суда. В случае отсутствия денежных средств по данному коду бюджетной классификации оплата производится за счет так называемых средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (средств, полученных из внебюджетных источников). В любом случае оплата должна быть произведена в течение трех месяцев с момента поступления исполнительного листа в территориальный орган Федерального казначейства. За этот срок должник - получатель бюджетных средств вправе обратиться к вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств для доведения ему необходимых лимитов бюджетных обязательств, а главный распорядитель, при необходимости, перераспределить бюджетные средства.

Если исполнение судебных решений о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц будет осуществляться в порядке, аналогичном порядку исполнения судебных решений по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, отпадает необходимость в процедуре определения источника образования задолженности и источника его финансирования. Дело в том, что источник выплат уже заранее определен.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 8 декабря 2006 г. N 168н, отражение расходов по судебным решениям, связанным с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, осуществляется не только по целевой статье 092 00 00 "Реализация государственных функций, связанных с общегосударственным управлением", и виду расходов функциональной классификации расходов 216 "Выполнение других обязательств государства", но и по статье 290 "Прочие расходы" экономической классификация расходов бюджетов Российской Федерации.

Раздел "Прочие расходы" имеется в смете всех без исключения учреждений и органов государственной власти - получателей бюджетных средств, а объем закладываемых ассигнований находится исключительно в их же компетенции. В том случае, если ассигнований по какой-то причине не хватает, главный распорядитель бюджетных средств всегда может задействовать механизм перераспределения ассигнований в дозволенных ему пределах, а в крайнем случае - обратиться в финансовый орган для выделения дополнительных ассигнований. И та, и другая процедуры являются отработанными и стандартными, не требующими нововведений.

Специальные принципы

Суммируя весь новейший опыт правового регулирования возмещения ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, ниже сформулированы некоторые общие правила, которыми следует руководствоваться при подготовке нормативных актов для регулирования указанных отношений. Данные правила могут быть названы и принципами, которые являются специальными для регулирования именно рассматриваемых отношений. Эти принципы, разумеется, занимают в системе принципов права подчиненное положение по отношению к общеправовым и отраслевым принципам. Выделение принципов в данном случае целесообразно в связи с тем, что регулирование отношений по возмещению ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц носит комплексный, межотраслевой характер, затрагивая предметы финансового, гражданского права, арбитражного и гражданского процесса, исполнительного производства.

Во-первых, общим правилом должно стать разграничение лица, осуществляющего защиту интересов публично-правового образование в суде, от лица, исполняющего судебное решение. Первое осуществляет непосредственно государственный орган, действия которого рассматриваются как незаконные. Второе должно быть возложено на орган, организационно и функционально независимый от первого.

Вторым является принцип обратной связи между нанесенным ущербом и государственным органом - причинителем вреда. Таким образом, орган государственной власти, обвиняемый в причинении вреда, будучи не в состоянии повлиять на исполнение судебного решения, тем не менее должен быть мотивирован на надлежащее выполнение функций по защите интересов публично-правового образования в суде. Кроме того, публичные интересы требуют существования механизма, который бы выявлял и устранял причины незаконных действий, влекущих к тому же выплаты из бюджета. Есть также необходимость в предъявлении регрессных требований от имени публично-правового образования к виновному должностному лицу. Решение этих проблем дискуссионно. Обратная связь может быть выражена как в форме дисциплинарных последствий, так и в корректировке выделяемых средств. Если дисциплинарные санкции носят карающий характер, то корректировка выделяемых ассигнований - скорее правосстановительный и призвана уменьшить потери публично-правового образования. Следует ясно понимать, что негативные последствия для государственного органа - причинителя ущерба не могут быть прямо пропорциональны выплачиваемой сумме. Сравнение между главными распорядителями бюджетных средств по объему взыскиваемых сумм в возмещение ущерба от действий подведомственных им учреждений не имеет смысла. В этом случае Министерство внутренних дел или Генеральная прокуратура РФ не будут иметь равных просто в силу возложенных на них полномочий. Учитываться может, например, соотношение объема выделяемых ассигнований к сумме причиненного ущерба, с поправкой на установленный для каждого ведомства коэффициент, который для правоохранительных органов может быть понижающим. Самым показательным будет вовсе не объем выплачиваемых сумм, а сравнение показателей от года к году. Очевидно, если фиксируется некий скачок по объему сумм, выплаченных в качестве компенсации от незаконных действий, необходимо устранять вызвавшие его причины. Если объективные причины (военный конфликт, принятие закона о реабилитации) отсутствуют, то речь может и должна идти о дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Третий принцип - обеспечение максимальной защиты бюджетного процесса от деформирующих воздействий. Такая защита заключается не только в соблюдении иммунитета бюджета. Следует всегда принимать во внимание, что суды в качестве органа правосудия не являются участниками бюджетного процесса. Например, принимая на себя полномочия по возложению обязанности выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам из федерального бюджета как возмещения причиненного ущерба, суды вмешиваются в регулирование межбюджетных отношений. В других случаях суды выносят решения об обязании произвести финансирование тех или иных выплат, которые тем более не могут быть исполнены при наличии норм БК РФ, регулирующих бюджетный процесс.

В связи с необходимостью обеспечения надлежащего правового регулирования отношений по исполнению судебных решений следует также сформулировать четвертый принцип, который заключается в необходимости учитывать динамику регулируемых отношений. Давно замечено явление, когда даже небольшие по объему выплаты из бюджета по судебным решениям порождают "лавинообразно" количество исков, превышающее в несколько раз планируемые ассигнования. На любую возможность взыскания денежных средств с публичных образований реагируют как граждане (сосед передает информацию соседу, сослуживец - сослуживцу), так и юридические лица, которые реанимируют давно уже списанную по бухгалтерскому учету задолженность, ранее квалифицированную как безнадежную ко взысканию. Адвокат, выиграв судебное дело, естественно, представляет свой успех перед потенциальными клиентами, указывая им на новую возможность взыскания денежных средств с государства. Большой ошибкой в этой связи является подготовка нормативных актов без предварительной оценки потенциального объема задолженности. Объем задач требует организационных решений (например, создание структурных подразделений в государственных органах власти, обеспечение их деятельности). Опыт работы по исполнению судебных решений по возмещению ущерба от незаконных действий государственных органов показывает, как сравнительно небольшой объем исковых требований к Российской Федерации вырос за короткий срок до нескольких десятков миллиардов рублей и продолжает расти. Сложившееся положение вещей можно сравнить с "джинном, выпущенным из бутылки". Существующие механизмы и технические решения уже давно не позволяют не только прогнозировать, но и просто учитывать объем предъявляемых к выплате из федерального бюджета сумм, нет технических и организационных возможностей для проверки и контроля как за правомерностью выплат (есть двойные взыскания, поддельные исполнительные листы судов и т.д.), так и за соблюдением сроков исполнения судебных решений.

Должен ли существовать единый порядок для исполнения любых судебных решений по выплате за счет бюджета? Однозначно утвердительно на данный вопрос ответить нельзя. В силу различной природы порождающих судебные решения о взыскании из бюджета обязательств (из причинения вреда, по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, по обязательствам, возникшим из государственного долга) существование единой процедуры объективно невозможно. Это подтверждается на примере проанализированной выше процедуры определения источника задолженности для выплаты средств для возмещения ущерба от незаконных действий. Однако к унификации необходимо стремиться, и в качестве основополагающей идеи можно сформулировать пятый принцип: унификация всех порядков исполнения судебных решений, исполняемых за счет бюджетов.

Д.Л. Комягин,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры финансового права ГУ - ВШЭ,

старший научный сотрудник

Центра публично-правовых исследований

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья не касается вопросов возмещения убытков юридических лиц от неисполнения договоров на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг, заключенных с бюджетными учреждениями. То есть, по гражданско-правовой терминологии (ст. 8 ГК РФ), речь идет только об обязательствах государства вследствие причинения вреда другому лицу (деликтных обязательствах).

*(2) Например, Королевство Швеция.

*(3) Определение финансового органа установлено только Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", согласно которому финансовые органы - Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

*(4) В последующем, в связи с созданием с 1 января 2005 г. Федерального казначейства в качестве Федеральной службы и переподчинением этой службе территориальных органов Федерального казначейства, представление интересов Минфина России в суде осуществлялось территориальными органами Федерального казначейства. В настоящее время аналогичная работа осуществляется на основании совместного приказа Минфина России и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. N 114н/9н "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации".

*(5) После внесения изменений в БК РФ это п. 3 ст. 158 БК РФ.

*(6) Первоначальная редакция звучала: представляет интересы казны... - Прим. авт.

*(7) Форма такого постановления установлена приложением 135 к УПК РФ.

*(8) Утратил силу в связи с изданием приказа Минфина РФ от 21 ноября 2003 г. N 373. - Прим. ред.

*(9) До 1 января 2005 г. органы Федерального казначейства являлись территориальными органами Минфина России.

*(10) Постановление утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 марта 2006 г. N 146. - Прим. ред.

*(11) См. подробнее: Зайцев В.К., Ушаков А.С. Судебная ответственность казны: противоречия и перспективы // Финансы. 2006. N 3. С. 8-14.

*(12) Так происходит в настоящее время при исполнении судебных решений по искам из денежных обязательств получателей бюджетных средств.

*(13) См.: Статьи 242.3-242.5 БК РФ.