Жилищные права и обязанности: возникновение, реализация. Некоторые соображения к вопросу о доступности жилья (Г.Ф. Шешко, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.)

Жилищные права и обязанности: возникновение, реализация.
Некоторые соображения к вопросу о доступности жилья

Жилищные права, а также и обязанности (составляющие содержание жилищных правоотношений) возникают из юридических фактов, с которыми закон и иные нормативные правовые акты связывают возникновение, изменение и прекращение этих прав и обязанностей.

Согласно ст. 10 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены такими актами, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности*(1).

Акты государственных органов и органов местного самоуправления служат основанием возникновения жилищных прав и обязанностей лишь в случаях, предусмотренных законом. Пунктом 2 ст. 10 ЖК РФ установлено, что жилищные отношения возникают из тех актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей.

Так, согласно ст. 57 ЖК РФ для заключения договора социального найма жилого помещения (основание возникновения права пользования жилым помещением, прав и обязанностей по пользованию жильем) необходимо решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения по такому договору. Статьей 86 ЖК РФ установлено, что предоставление жилого помещения в связи со сносом дома осуществляется органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе такого дома; решение о включении жилого помещения в специализированный жилищный фонд принимается органом, осуществляющим управление государственным или муниципальным жилищным фондом, как это предусмотрено ст. 92 ЖК РФ. В соответствии со ст. 32 ЖК РФ решение об изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается органом власти или органом местного самоуправления, принявшим решение об изъятии земельного участка, и т.д.

В связи с рассматриваемым вопросом о роли актов субъектов Российской Федерации в жилищных отношениях следует упомянуть требование ЖК РФ о безусловном соответствии положений актов субъектов Российской Федерации (как и органов местного самоуправления) нормам Кодекса (ч.ч. 6 и 7 ст. 5 ЖК РФ, см. также ст. 76 Конституции Российской Федерации).

К сожалению, допускается несогласованность актов субъектов Российской Федерации с федеральными. В частности, Законом Республики Хакасия (от 12 апреля 2007 г. N 15-ЗРХ) предусматривается, что при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, за исключением супругов*(2) (п. 3 ст. 5). Данное положение не согласуется со ст. 58 ЖК РФ (ч. 1). Законом также устанавливается норма предоставления жилья по договору социального найма, тогда как согласно ст. 50 ЖК РФ такая норма устанавливается органом местного самоуправления (ч. 2).

Постановлением Правительства Омской области утверждено Положение о порядке и условиях предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Омской области для социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования (от 29 ноября 2006 г. N 154-П).

Согласно Положению для получения жилья гражданин должен представить помимо документа, удостоверяющего личность, документы, подтверждающие отнесение гражданина к числу нуждающихся в социальной защите, а также выписку из решения о постановке (!) "на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма". Перечнем категорий граждан, нуждающихся в специальной защите (утвержденным указанным постановлением), к таковым отнесены граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации в связи со стихийными бедствиями, пожаром, катастрофами, вооруженными и межэтническими конфликтами. В подобных ситуациях является, по меньшей мере, странным такое условие обеспечения жильем, как пребывание на учете нуждающихся (в числе условий предоставления специализированного жилья таковое Кодексом не указано).

В качестве важного основания возникновения жилищных прав и обязанностей являются договоры и иные сделки, как предусмотренные федеральным законом, так и не предусмотренные. Не предусмотренные федеральным законом договоры и иные сделки не могут противоречить закону (п. 1 ст. 10 ЖК РФ).

Жилищные права и обязанности возникают, в частности, на основании: договора социального найма жилого помещения (ст. 60 ЖК РФ); договора ("коммерческого") найма жилого помещения (ст. 671 ГК РФ); договора найма специализированных жилых помещений (ст. 99 ЖК РФ); договора поднайма жилого помещения (ст. 76 ЖК РФ, ст. 685 ГК РФ); договора безвозмездного пользования (ст. 689 ГК РФ, ст.ст. 99 и 109 ЖК РФ); договора пожизненного содержания с иждивением (ст. 601 ГК РФ, ст. 34 ЖК РФ).

Видимо следует особо упомянуть вопросы жилищного найма: социального, коммерческого, являющихся особо значимым основанием возникновения жилищных прав и обязанностей.

Регламентация вопросов социального и коммерческого найма жилых помещений при их совпадении по ряду позиций: объектом договора может быть лишь изолированное жилое помещение пригодное для постоянного проживания (ст. 673 ГК РФ, ст.ст. 17 и 62 ЖК РФ); нанимателем может быть только гражданин (ст. 677 ГК РФ, ст. 60 ЖК РФ); договор заключается в письменной форме (ст. 674 ГК РФ, ст. 63 ЖК РФ) и пр.*(3), осуществляется с учетом существенных отличий одного института от другого.

Так, если основанием заключения договора социального найма является решение соответствующего органа о предоставлении жилого помещения (ст.ст. 57, 60 ЖК РФ), то договор коммерческого найма заключается по соглашению сторон.

Далее, по договору социального найма жилье предоставляется: лишь в жилищных фондах публичных форм собственности (ст.ст. 19 ЖК РФ, 672 ГК РФ); без установления срока его действия (ст. 60 ЖК РФ); определенным категориям граждан (ст. 49 ЖК РФ); по норме (ст. 57 ЖК РФ)*(4). Законодательство не содержит подобных требований к договору коммерческого найма.

Договор найма в юридической литературе рядом авторов определен как договор коммерческого найма, "что адекватно его природе"*(5).

Регламентация найма жилого помещения - коммерческий наем осуществляется главным образом нормами гл. 35 ГК РФ. В ряде случаев реализация норм ГК РФ требует применения положений жилищного законодательства (ст.ст. 673, 682, 687 и пр.).

Представляется редакционной погрешностью ремарка на этот счет в Комментарии к ЖК РФ под редакцией П.В. Крашенинникова: "...жилищное законодательство регламентирует отношения по владению, пользованию и распоряжению государственным и муниципальным жильем, предоставленным по договору коммерческого найма (см., в частности, ч. 4 ст. 17 ЖК РФ; ст.ст. 673, 676, 678-681, 685 ГК РФ)"*(6).

Рассматриваемый вопрос не определяется в юридической литературе в качестве дискуссионного, авторы публикаций проявляют единогласие. Так, П.И. Седугин отметил: "Гражданский кодекс Российской Федерации, устанавливая общие нормы о договоре найма жилого помещения (гл. 35), в первую очередь регламентирует отношения, связанные с наймом жилого помещения на коммерческих началах (договор коммерческого найма)"*(7).

Ю.К. Толстой замечает: "Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК РФ (см. гл. 35 ГК РФ)"*(8).

Основанием возникновения прав и обязанностей могут явиться судебные решения. Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает значительное число случаев разрешения жилищных проблем в судебном порядке, в частности, если стороны жилищных отношений не пришли к соглашению; в качестве ответственности за нарушения жилищного законодательства.

Так, разрешению в судебном порядке подлежат отказ соответствующего органа в переводе жилого помещения в нежилое и нежилого в жилое (ст. 24 ЖК РФ); отказ в согласовании переустройства жилого помещения (ст. 27 ЖК РФ); сохранение на определенный срок права пользования жилым помещением за бывшим членом семьи собственника жилого помещения (ст. 31 ЖК РФ); в случае принудительного обмена жилого помещения (ст. 72 ЖК РФ) и отказа нанимателя в даче согласия на обмен жилья (ст. 74 ЖК РФ); в случаях виновного поведения поднанимателя (ст. 79 ЖК РФ), а также нанимателя и членов его семьи (ст.ст. 83, 91 ЖК РФ); выселения граждан из жилых помещений по предусмотренным основаниям (ст.ст. 84, 89, 90 ЖК РФ); расторжение договора найма и выселение из специализированных жилых помещений (ст.ст. 101 и 103 ЖК РФ).

Жилищные права и обязанности возникают из членства в жилищных и жилищно-строительных кооперативах. Согласно ст. 111 ЖК РФ право на вступление в жилищные кооперативы имеют граждане, достигшие 16 лет. Согласно ст. 124 ЖК РФ основанием владения, пользования и в установленных пределах распоряжения жилым помещением является членство в жилищном кооперативе.

Жилищные права и обязанности возникают в силу волеизъявления участников жилищных отношений, т.е. основанием их возникновения являются действия участников. Так, имеющие право на получение жилого помещения по договору социального найма граждане по их обращению принимаются на учет нуждающихся в жилых помещениях (ст. 52 ЖК РФ) для последующего обеспечения их жильем (ст. 57 ЖК РФ). Права и обязанности возникают в связи с реализацией нанимателем жилого помещения по договору социального найма своих прав, "вытекающих" из договора: сдача жилья в поднаем (ст. 76 ЖК РФ), обмен жилого помещения (ст. 72 ЖК РФ), замена жилого помещения (ст. 72 ЖК РФ), и пр. В отношении договора "коммерческого" найма следует обратиться к ст.ст. 679, 685 и пр. ГК РФ. Каждому праву одного из участников жилищных отношений, как правило, соответствует обязанность другого участника. Так, праву на получение жилого помещения по договору социального найма соответствует определенная обязанность государства, муниципальных образований (ст. 49 ЖК РФ).

В качестве примера бездействия участников жилищных отношений как основания возникновения прав и обязанностей по договорам является положение ст. 684 ГК РФ о продлении договора найма жилого помещения.

В отношении возникновения прав и обязанностей вследствие событий, с которыми законодательство это связывает, следует, в частности, обратиться к статье 82 ЖК РФ, согласно которой дееспособный член семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в случае смерти нанимателя вправе требовать признания себя нанимателем жилого помещения по ранее заключенному договору (см. также ст.ст. 672 и 686 ГК РФ).

События (случаи, происшествия) не зависят от воли участников жилищных отношений. Жилищные права и обязанности возникают, если федеральный закон, иной нормативный правовой акт связывает с таким событием их возникновение. Законодатель определяет также случаи прекращения правоотношений в результате фактических событий. В частности, разрушение жилого помещения или смерти одиноко проживающего нанимателя влекут прекращение договора (ст. 83 ЖК РФ), прекращение договора социального найма, в свою очередь, порождает определенные последствия для поднанимателя (ст. 79 ЖК РФ), временных жильцов (ст. 80 ЖК РФ).

В ряде случаев в основе возникновения права на жилое помещение обозначены несколько юридических фактов. Так, по договору социального найма право на жилье возникает у гражданина, если: он состоял на учете нуждающихся в жилых помещениях; принято решение о предоставлении жилого помещения; заключен договор жилищного найма (ст.ст. 52, 57 и 60 ЖК РФ).

Жилищные права и обязанности возникают вследствие правомерных действий граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления (в частности, получение жилого помещения по договору социального найма - ст. 57 ЖК РФ; вступление в члены жилищных кооперативов - ст. 111 ЖК РФ).

Что касается противоправных действий, то в результате таковых права на жилье не возникает (например, самовольное занятие жилого помещения).

Статья 1 ЖК РФ предусматривает, что жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Жилищные права и обязанности составляют содержание жилищных правоотношений.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Статья 4 ЖК РФ определяет виды отношений, подлежащих регулированию жилищным законодательством.

Жилищные отношения являют собой, главным образом, отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. В число жилищных отношений входят отношения, складывающиеся по поводу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; предоставления жилых помещений; пользования жилыми помещениями; использования жилищного фонда; оплаты жилья; управления жилищным фондом, его содержания и др.

Жилищным законодательством регулируются также некоторые другие отношения, складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилища: обеспечение жилых помещений отоплением, водой, электроэнергией, газом и др. Отношения по оказанию гражданам коммунальных услуг неотделимы от жилищных отношений по использованию жилья. Так, обязанностью наймодателя по договору социального найма является обеспечение предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества (ст. 65 ЖК РФ), а обязанностью нанимателя - своевременная оплата таких услуг (ст. 67 ЖК РФ).

Отношения, связанные с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, конечно же, требуют применения градостроительного законодательства. Что касается отношений по строительству, то к этим отношениям жилищное законодательство не применяется. Как отметил Ю.К. Толстой, "жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов, независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика"*(9).

Законодательством в значительном объеме и многообразии предложена регламентация отношений по возникновению, реализации, изменению и прекращению права пользования жильем.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 40) Кодексом определены категории граждан, имеющих право на получение жилья по договору социального найма (ст. 49 ЖК РФ). В ЖК РФ определен порядок обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма (ст. 57 ЖК РФ), обозначены стороны договора (ст. 60 ЖК РФ), предмет договора социального найма жилого помещения (ст. 62 ЖК РФ), форма договора (ст. 63 ЖК РФ), предусматриваются права и обязанности сторон договора социального найма (ст.ст. 65 и 67 ЖК РФ), а также ответственность за нарушение жилищного законодательства и условий договора социального найма (ст.ст. 66 и 68 ЖК РФ). Из числа прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма следует отметить ряд положений, предоставляющих ему право распоряжения жилым помещением: ст. 72 - обмен жилого помещения; ст. 76 - сдача жилого помещения в поднаем; ст. 80 - вселение временных жильцов. В отношении "коммерческого" найма по данному вопросу следует обратиться к ст. 680 ГК РФ ("Временные жильцы") и ст. 685 ("Поднаем жилого помещения").

Следует отметить, что реализация нанимателем жилого помещения права по распоряжению жильем зависит от воли наймодателя. Так, в соответствии со ст. 72 ЖК РФ для реализации предоставленного нанимателю права на обмен жилья по договору социального найма, ст. 76 ЖК РФ и ст. 685 ГК РФ на сдачу в поднаем жилого помещения нанимателем жилья, как по договору социального найма, так и коммерческого, необходимо согласие наймодателя. Заселение временных жильцов возможно с предварительным уведомлением наймодателя. Наймодатель может запретить проживание временных жильцов в случаях, предусмотренных ст.ст. 80 ЖК РФ и 680 ГК РФ.

Изменение договора социального найма предусматривается ст. 82 ЖК РФ (объединение граждан, проживающих в квартире по отдельным договорам социального найма, в одну семью с заключением одного договора на все помещения, а также замена нанимателя). ЖК РФ не содержит положения о разделе жилого помещения. Такой случай изменения договора предусматривался ст. 86 ЖК РСФСР. Законодатель отказался от такого способа изменения договора социального найма, поскольку раздел жилья способствовал увеличению числа квартир коммунального заселения. Однако следовало бы учитывать и интересы граждан, в ряде случаев желающих устранить, по возможности, конфликтные ситуации в семье*(10).

Необходимо обратить внимание на то, что изменение договора социального найма имеет место также в случаях: вселения в жилое помещение других граждан в качестве членов семьи нанимателя (ч. 2 ст. 70 ЖК РФ); предоставления освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире (ст. 59 ЖК РФ). Изменение договора социального найма может последовать в результате переустройства и (или) перепланировки жилого помещения (гл. 4 ЖК РФ), а также капитального ремонта или реконструкции дома (ст. 88 ЖК РФ).

Изменение договора коммерческого найма имеет место в случаях замены нанимателя (ст. 686 ГК РФ), вселения других граждан в жилое помещение (ст. 679 ГК РФ); может иметь место в случае переоборудования жилого дома (ст. 681 ГК РФ).

Статьи 83-91 ЖК РФ посвящены вопросам расторжения договора социального найма жилого помещения и выселения; ст.ст. 101 и 103 - расторжению договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и выселению из этих помещений. Расторжение договора "коммерческого" найма и выселение из жилого помещения, занимаемого по такому договору, предусмотрены ст.ст. 687 и 688 ГК РФ.

Отношения собственности на жилое помещение находятся в тесной связи с жилищными отношениями. Право собственности является основанием для возникновения и осуществления жилищных отношений: право пользования жилым помещением (см. п. 2 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) собственником этого помещения является одним из трех составляющих права собственности (владение, пользование, распоряжение)*(11).

Вопросам собственности на жилое помещение посвящена гл. 18 ГК РФ: ст. 288 этой главы определены назначения жилого помещения, права собственника на сдачу помещения в пользование другим лицам; ст.ст. 289, 290 обозначено общее имущество многоквартирного дома и его принадлежность; ст. 292 установлены права члена семьи собственника жилого помещения; ст. 293 предусмотрено принудительное изъятие жилого помещения на условиях и в порядке, установленных этой статьей. Вопросы пользования жилым помещением, принадлежащим гражданину на праве собственности, содержатся также в ст.ст. 30 и 31 ЖК РФ.

Участниками жилищных отношений являются также граждане, пользующиеся жилыми помещениями, предоставленными им арендатором этих жилых помещений. Положения ст. 4 ЖК РФ (в частности, ч.ч. 1 и 2) не исключают позицию об отнесении данных отношений к числу жилищных.

Вопросы аренды имущества подлежат регламентации гражданским законодательством (см. гл. 34 ГК РФ). Вместе с тем согласно ст. 671 ГК РФ арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может использовать арендованное жилое помещение только для проживания граждан.

Если в отношении арендатора вопрос достаточно ясен - таковым может быть лишь юридическое лицо, то арендодателя законодатель не обозначает (п. 2 ст. 671 ГК РФ).

Очевидно, нет причин (оснований), не позволяющих арендовать жилое помещение, принадлежащее на праве собственности гражданину. Обязательным условием является использование юридическим лицом арендованного жилого помещения для проживания граждан. Статья 19 ЖК РФ, которой предусматривается возможность предоставления собственниками жилых помещений лицам во владение и (или) пользование, не исключает из числа таких собственников граждан (каких-либо изъятий на этот счет не содержит.

Следует отметить, что в юридической литературе по вопросу аренды жилья высказываются противоположные позиции.

В.Н. Литовкин полагает, что договор аренды жилого помещения возможен лишь между юридическими лицами*(12).

Иная точка зрения у Ю.К. Толстого, который считает, что "арендовать жилое помещение может не только юридическое лицо, но и, во всяком случае, индивидуальный предприниматель для поселения нанятых им работников"*(13). Некоторые авторы расценивают это мнение как "вполне обоснованное"*(14).

Сторонники иного взгляда "видят" арендатором лишь юридическое лицо. А.А. Иванов пишет: "С учетом того, что сдача гражданам в аренду жилых помещений невозможна (гл. 35 ГК), арендовать жилые помещения могут только юридические лица..."*(15).

П.И. Седугин считал: "В ГК РФ понятие "аренда" употребляется только в случаях предоставления жилого помещения юридическим лицам во владение и (или) пользование, а также в качестве основания пользования нежилым помещением (см. ст. 608, п. 2 ст. 671)"*(16).

Одни авторы считают, что возможностью использования арендованного жилого помещения является сдача его гражданам в поднаем (ст. 615 ГК РФ). По мнению других, арендованное жилое помещение может быть предоставлено гражданам и на началах социального найма, и на началах коммерческого найма, и на иных основаниях.

Не вызывает сомнений позиция о предоставлении жилого помещения арендатором (юридическим лицом) гражданину на условиях "коммерческого" найма (п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ).

Что касается договоров социального найма и поднайма, то они неприемлемы по следующим основаниям. Существенные условия заключения договора социального найма (признание гражданина нуждающимся в жилье, издание административного акта, предшествующего заключению договора), а также то обстоятельство, что по договору социального найма жилое помещение предоставляется в бессрочное пользование (ст. 60 ЖК РФ), а арендатору имущество передается во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ), делают невозможным решение вопроса о заключении договора социального найма. Поднаем жилого помещения есть урегулированные отношения нанимателя жилого помещения с поднанимателем - гражданином, которому жилое помещение передается в пользование по договору поднайма. Нанимателем жилого помещения по договору "коммерческого" найма согласно ст. 677 ГК РФ может быть только гражданин (так же, как и по договору социального найма - ст. 60 ЖК РФ).

Право пользования жилым помещением (ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) возникает также у членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма жилого помещения (ст. 69 ЖК РФ); у постоянно проживающих в жилом помещении совместно с нанимателем граждан (ст.677 ГК РФ).

Что касается членов семьи собственника жилья, то для них право пользования основано на семейных отношениях с собственником этого жилья (ст. 31 ЖК РФ). Согласно ст. 292 ГК РФ члены семьи собственника жилого помещения, проживающие в этом помещении, имеют право пользования жильем на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.

В доме жилищного и жилищно-строительного кооператива (до внесения паевого взноса за квартиру) право пользования жилым помещением основано на членстве в кооперативе. Право пользования жильем членами семьи члена кооператива обусловлено семейными отношениями с последним.

Право пользования жилым помещением возникает у поднанимателей и временных жильцов. Однако ни те, ни другие не приобретают самостоятельного права пользования жильем (см. ст.ст. 76 и 80 ЖК РФ, ст.ст. 680 и 685 ГК РФ).

Право пользования жилым помещением частного жилищного фонда возникает также у нанимателей этих жилых помещений. Вопросы такого найма (как уже упоминалось) подлежат регламентации нормами гл. 35 ГК РФ. Сдача жилого помещения в наем в кооперативном доме (до выплаты пая) предусматривается ст. 128 ЖК РФ.

Пользование специализированными жилыми помещениями регламентируется положениями разд. IV ЖК РФ. Это жилье имеет особый правовой режим. Оно рассчитано на то, чтобы обеспечивать граждан жильем на определенное время (работы, учебы, службы и т.п.). Проживающие в таких жилых помещениях существенно ограничены в правах по пользованию жильем.

Статья 40 Конституции Российской Федерации не содержит указания о применении содержащихся в ней положений лишь к гражданам России. Статья 62 Конституции Российской Федерации предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяет Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Статьей 4 (ч. 3) ЖК РФ установлено, что положения Кодекса применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено данным Кодексом или другим федеральным законом. Определенные ограничения установлены. Так, ст. 49 ЖК РФ (ч. 5) предусматривает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

Субсидии на оплату жилых помещений и коммунальные услуги не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (ч. 12 ст. 159 ЖК РФ); Законом РФ о приватизации жилищного фонда право на приватизацию жилья предоставлено гражданам Российской Федерации; на определенных территориях (закрытые, пограничные и пр.) могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан.

Согласно ст. 1194 ГК РФ Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.

Следует отметить, что установленный ст. 4 ЖК РФ перечень жилищных отношений является закрытым. Эта статья определяет в качестве регулируемых жилищным законодательством отношений отношения по поводу пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1). Вместе с тем обратимся к ст. 30 Кодекса. Частью 1 этой статьи предусматривается, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами использования, которые установлены ЖК РФ. И далее, ч. 2 данной статьи устанавливает право собственника жилого помещения предоставлять это помещение во владение и (или) пользование гражданину на основании договора найма, безвозмездного пользования или на ином законном основании. В перечне не упомянуты также отношения по распоряжению общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, тогда как ч. 2 ст. 36 Кодекса предусматривается, что собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных ЖК РФ и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в доме.

Кроме того, в перечне указаны отношения, строго говоря, не являющиеся жилищными. Так, отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п.п. 5 и 12 ч. 1) являются административными, основанными на властных полномочиях органов, осуществляющих такую деятельность.

Вызывает также сомнение целесообразность положения об отнесении к жилищным отношениям: создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья*(17).

Жилищным правам граждан отводится определенное место в жизни государства и общества. Безусловно, наличие и объем этих прав зависят от развития экономики и тесно связаны с политикой государства. Реализация жилищных прав (впрочем, как и иных) зависит от наличия правовых и материальных гарантий.

Совершенно очевидно, что без государственной поддержки обеспечение значительного числа семей жилыми помещениями практически невозможно. Для экономически слабых слоев населения получение жилья от государства на льготных условиях - единственно возможный способ реализации конституционного права на жилище.

Нужно признать, что переход к рыночным отношениям, экономическая нестабильность, расслоение общества и обнищание значительной части населения делают актуальной проблему социальной защищенности отдельных категорий граждан, в частности, необходимости ощутимой помощи государства в решении жилищных проблем.

В числе насущных проблем, решение которых - приоритетная задача государства, выделены качество и доступность жилья.

Какова же степень "доступности"? Сколь реальна возможность решить свои жилищные проблемы гражданам?

Несомненно, важнейшим условием решения жилищной проблемы в стране является увеличение объемов жилищного строительства. По информации*(18) председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по промышленности, строительству и наукоемким технологиям М.Л. Шаккума "активное жилищное строительство ведется лишь в 10-12 регионах страны". Как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, для удовлетворения потребности современного российского общества требуется строить "не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России"*(19).

Статистические данные за январь-апрель 2007 г. по вводу "жилья субъектами Российской Федерации довольно "скромные": Ивановская область - 15,4 тыс. кв.м общей площади; Республика Карелия - 21,3; Республика Коми - 21,2; Мурманская область - 4,9; Республика Адыгея - 5,5; Республика Ингушетия - 1,4; Республика Алтай - 16,0; Республика Тыва - 3,9; Читинская область - 24,3; Хабаровский край - 12,6; Камчатская область - 3,6; Республика Саха (Якутия) - 21,3.

Причем, доля жилых домов, построенных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, составляет лишь малую часть вводимого жилья. Так, в I квартале 2007 г. за счет названных бюджетов в упомянутых субъектах Российской Федерации, в частности, Республике Карелия, Республике Саха (Якутия), Читинской области, построено (соответственно): 0,2; 0,1; 2,7 тыс. кв.м.

Соотношение числа семей, состоящих на учете для получения жилья и обеспеченных в течение года (данные Росстата за 2005 г.), свидетельствуют о том, что при таких темпах обеспечения очередников жилыми помещениями время ожидания в очереди в ряде случаев значительно превышает 20 лет - срок, приведенный в публикациях*(20).

Позволим себе несколько примеров в качестве иллюстрации (данные покоряют своей убедительностью). В 2005 г. в Белгородской области было обеспечено жильем 917 семей на конец 2005 г., число очередников составило 35 663; в Брянской области - обеспечено 679, на учете - 32 975; далее (в таком же порядке: Смоленская область 456 и 16 951; Калининградская область - 428 и 34 676; Ставропольский край - 728 и 48 071; Волгоградская область - 538 и 39 642; Пензенская область - 381 и 18 456; Самарская область - 1210 и 50 571; Курганская область - 315 и 18 679; Республика Алтай - 213 и 7840; Республика Тыва - 185 и 11 644.

Простое арифметическое действие (деление числа очередников на число обеспеченных в течение года) дает удручающий результат: срок ожидания в ряде случаев немыслимо велик.

Кстати сказать, решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан более чем затруднительно. Муниципальное строительство при его ничтожных размерах вряд ли позволит решить проблему обеспечения их жильем*(21). В который раз обратимся к статистическим данным. За I квартал 2007 г. за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов*(22) введено жилья: в Липецкой области - 0,2 тыс. кв.м; Рязанской области - 0,2 тыс. кв.м; Ярославской области - 1,7 тыс. кв.м; Архангельской области - 0,1 тыс. кв.м; Астраханской области - 0,1 тыс. кв.м; Удмуртской Республике - 0,1 тыс. кв.м; Иркутской области - 0,1 тыс. кв.м; Омской области - 0,4 тыс. кв.м; Калужской области - 0.

В данной ситуации (крайне неблагоприятной) сложно отделаться от мысли, что жилищная проблема в стране достигла небывалой доселе остроты.

Совершенно очевидна необходимость существенного увеличения объемов жилищного строительства. Об этом говорят много и на всех возможных уровнях*(23). При этом перспективы рисуются довольно радужные: "Очередь должна сократиться с 20 лет до 5-7, и к 2010 году треть граждан смогут улучшить свои жилищные условия"*(24). Попытаемся быть оптимистами, представим, что для таких заявлений есть основания (какие?).

Коснемся иного, не менее серьезного вопроса.

В связи с ограничением круга лиц, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, законодательством не обозначены пути решения жилищной проблемы семьями, не подлежащими обеспечению жильем по такому договору, но и не имеющими финансовой возможности приобрести жилье в собственность (ЖК РФ даже не упоминает эту категорию). Граждане оказались в тяжелом положении: и на государство рассчитывать не могут, и не могут самостоятельно решить проблему.

Такое положение вызывает недоверие к государству*(25), к власти.

Большие надежды возлагают на ипотеку. Такая возможность улучшения жилищных условий широко разрекламирована: "Ипотечный кредит делает жилье доступным". Однако пока не удалось добиться массовой "дешевой" ипотеки. Для подавляющего большинства граждан она не под силу; значительному числу семей, испытывающих острую нужду в жилье, ипотека недоступна*(26) (убедительны на этот счет данные Росстата).

Г.Ф. Шешко,

заслуженный юрист РФ

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Следует отметить, что данная статья сформулирована с применением положений ст. 8 Гражданского кодекса РФ.

*(2) В такой редакции была изложена ч. 1 ст. 41 ЖК РСФСР.

*(3) См. подробнее: Регулирование жилищных отношений: проблемные вопросы, дискуссионные положения // Актуальные проблемы жилищного права. М.: "Статут", 2003. С. 152-155.

*(4) См.: Комментарии к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.М. Жуйкова. Изд. второе. М., 2007. С. 160.

*(5) Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: Кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 271. См. также комментарии к ГК РФ (части II). М., 1996. С. 240.

*(6) См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под. ред. П.В. Крашенинникова. М., 2005. С. 35.

*(7) Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 156.

*(8) Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебник. М., 2007. С. 28. См. также: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части второй) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996. С. 240; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. Вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2005. С. 660.

*(9) Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 12.

*(10) По мнению Ю.К. Толстого, аргументы, приводимые в обоснование позиции об упразднении раздела жилья, заслуживают внимания, но "они все же менее весомы, чем аргументы тех, кто считает, что за гражданами, получившими жилое помещение в социальный наем, право на его раздел следует сохранить". См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 126.

*(11) В юридической литературе высказано мнение, что "если жилое помещение, будь то дом или квартира, принадлежит гражданину на праве собственности и никто, кроме самого собственника, в этом помещении не проживает, то по поводу указанного помещения жилищных правоотношений не возникает". См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 70.

Так ли это, имея в виду, в частности, собственное жилье в многоквартирном доме: требование законодательства к пользованию жилым помещением, его содержанию, оплате и пр. (см. ст. 4 ЖК РФ, а также ст.ст. 30, 39, 153-155 и т.д.; Правила пользования жилыми помещениями, утв. постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25).

*(12) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М., 1996. С. 240.

*(13) Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 46.

*(14) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 658.

*(15) Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2006. С. 217.

*(16) Седугин П.И. Указ. соч. С. 22.

*(17) См. Шешко Г.Ф. Конституционное право на жилище - основа жилищного законодательства // Цивилист. 2007. N 4.

*(18) См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3. С. 8.

*(19) Следует отметить, что в 2004 г., а также в 2005 г. в России введено жилья чуть более 0,3 квадратного метра на человека.

*(20) См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3. С. 8.

*(21) Напомним, что обязанность обеспечивать жилыми помещениями малоимущих граждан возложена на органы местного самоуправления (см. ст. 49 ЖК РФ).

В муниципалитетах фактически образовались "две очереди" на получение жилья. Оставшаяся от "прошлого" (см. ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") - довольно большая, причем в последнее время она фактически не двигалась, и новая, сформированная из числа принятых на учет по новому ЖК РФ, - требование, чтобы гражданин был малоимущим. Положение двусмысленно: какой очереди отдать предпочтение при нехватке жилья?

Следует еще раз обратить внимание, что ЖК РФ "освободил" государственный жилищный фонд от обязанностей по обеспечению жильем малоимущих граждан, возложив это бремя на муниципалитеты, которым эта "ноша" непосильна. Видимо, без действенной помощи государства они не смогут решить возникшие вопросы.

*(22) Данными о вводе муниципального жилья отдельно от субъектов Российской Федерации не располагаю.

*(23) См. Доступное комфортное жилье. 2006. N 5-6. С. 4.

*(24) См. Доступное комфортное жилье. 2006. N 3. С. 8, а также N 5-6. С. 8-10.

*(25) См.: 1) ст. 7 Конституции Российской Федерации;

2) Ю.К. Толстой считает, что "вклад в то, чтобы люди в очередной раз разуверились во власти, внес и новый Жилищный кодекс". Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 7.

*(26) Согласитесь - в памяти всплывает М.Е. Салтыков-Щедрин, отмечавший, что жители "склонны к питанию, но средств к таковому не имеют".