Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах стратегии социально-экономического развития РФ (В. Азжеуров, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 6, декабрь 2007 г.)

Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах
стратегии социально-экономического развития РФ

Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики. На это нацелены проводимые административная и бюджетная реформы. Суть которой заключается в создании эффективной системы государственного управления, а вторая предусматривает переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней должны стать четко заданные цели проводимой государством политики и ожидаемые результаты их достижения.

Таким образом, обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контроля по их реализации. В настоящее время в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию современной системы государственного контроля, не проработана его нормативно-правовая база, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности. Тем не менее, экономические функции государства развиваются и трансформируются, адаптируясь к новым условиям. Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов. Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к нему, активизацию государственного финансового контроля в соответствии со стратегической задачей повышения эффективности российского государства.

Необходимость новых методов контроля

В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Это требует изменения, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др. Необходимо провести большой объем научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы. Переход на новый вид финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, одна из важнейших задач Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов.

Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования бюджетных средств, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран. Мировой опыт свидетельствует, что данный аудит оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности.

Определение, предмет, объекты, цели и виды аудита
эффективности использования бюджетных средств

Аудит эффективности в широком понимании проводится органами государственного финансового контроля как комплекс мероприятий по проверке органов государственной власти для оценки эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, воздействия этой деятельности на различные социально-экономические отношения, а также для выработки рекомендаций по дальнейшему повышению результативности работы этих органов. Здесь можно выделить два основных сегмента аудита: общая оценка деятельности органов государственного управления и оценка эффективности использования государственных (в основном бюджетных) финансовых ресурсов.

Функционально-ориентированный аудит эффективности связан с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения конкретных целей за счет государственных средств при реализации мер бюджетной политики, государственных проектов и программ.

В настоящее время накоплен значительный опыт осуществления аудита эффективности*(1). Он проводится одновременно с финансовым аудитом, так как они взаимосвязаны и можно сократить расходы (при определенных отличиях и целях этих видов контрольной работы). В отличие от аудита финансовой отчетности, проводимого в соответствии с особыми требованиями и целями, аудит эффективности имеет более широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации

Усиление государственности активизировало законотворческую деятельность в бюджетно-финансовой, правовой, социальной и контрольной сферах. Очевидно, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием сильного государства, важным фактором государственной стабильности. Отсутствие системы государственного финансового контроля неизбежно ведет к разрушению государственного строя.

Бюджетный процесс в РФ основан на централизованном бюджетно-сметном планировании и жесткой регламентации расходов федерального бюджета с применением детализированной бюджетной классификации. В связи с этим возникает необходимость усиления контроля эффективности использования бюджетных средств. Поэтому Счетная палата РФ планомерно переходит от традиционных проверок к аудиту эффективности использования бюджетных средств, который является одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета.

В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок во всех областях деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Такое право Счетной палаты на осуществление данного вида бюджетного контроля, с одной стороны, установлено в перечне задач, сформулированных в ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", - это определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Но, с другой стороны, в законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности. Характерно, что хотя в нем неоднократно говорится о контроле эффективности, словосочетание "проверка эффективности" в законе вообще отсутствует. Так, в ст. 15 данного закона записано, что в ходе проведения ревизий и проверок определяется лишь "своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета", что, по существу, является элементами содержания финансового аудита, а не аудита эффективности. Аналогичные нормы содержатся в законах о контрольно-счетных органах РФ.

Аудит эффективности - это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

Аудит эффективности использования государственных средств включает проверки:

- экономного использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

- продуктивного использования организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

- результатов деятельности организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

При этом, в зависимости от поставленных целей, аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов, либо иметь более узкую специализацию, например, проверка продуктивного использования организацией только трудовых ресурсов.

При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств. Во-первых, практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности. Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты деятельности в соответствии с поставленными целями. И в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.

Предметом аудита эффективности является деятельность органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них задач, функций или реализации программ (например, федеральных целевых программ, программ развития регионов).

Финансирование указанной деятельности осуществляется за счет средств бюджета. Проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию ими бюджетных средств проводятся в отношении расходов, которые могут быть отражены в функциональной классификации расходов бюджетов РФ (по разделу, подразделу, целевой статье или виду расходов), в ведомственной или экономической классификации расходов бюджетов РФ, а также осуществлены на реализацию федеральных и региональных программ.

Объектами аудита эффективности являются:

- органы государственной власти РФ, субъектов РФ, являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств;

- федеральные и региональные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся государственной собственностью;

- бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства;

- государственные унитарные и казенные предприятия;

- иные субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства и/или имеющие предоставленные федеральным и региональным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

- организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

Аудит эффективности предполагает проведение различных проверок, которые отличаются в зависимости от своих предмета и объектов, поставленных целей и задач. Можно выделить проверки, которые условно делятся на две группы. Первая - это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности:

- проверки эффективности использования государственных средств, направляемых на выполнение государственных функций, реализацию целей социально-экономической политики государства или региона (например, проверки эффективности расходов федерального или регионального бюджета на оборону, образование, здравоохранение и т.п.);

- проверки эффективности использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социально-экономических задач;

- проверки эффективности использования государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами и (или) бюджетными учреждениями.

Вторая группа включает проверки федеральных, региональных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные, региональные целевые программы, федеральная, региональная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

Методика проведения аудита эффективности использования
государственных средств

Аудит эффективности использования государственных средств - трудновыполнимая задача, для ее решения требуются значительные временные затраты, финансовые ресурсы, высококвалифицированные специалисты. Кроме того, аудит эффективности имеет более сложную технологию проведения по сравнению с финансовым аудитом. Но при этом есть и общие элементы. В связи с этим, в любой проверке эффективности использования государственных средств можно выделить три этапа:

I - планирование проверки;

II - проведение проверки;

III - подготовка отчета о результатах проверки.

На этапе планирования осуществляется отбор наиболее важных тем и проблем, которые должны быть решены в рамках поставленных задач. В свою очередь, данный этап включает стратегическое и текущее планирование.

При стратегическом планировании определяются приоритетные задачи, решать которые призваны Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы. На их основе разрабатывается стратегический план по проведению аудита эффективности, определяющий, какие министерства и ведомства, получатели бюджетных средств будут подвергнуты проверке в период, обозначенный в данном плане. Этот комплекс действий охватывает от трех до пяти лет.

Текущее планирование осуществляется ежегодно на основе стратегического плана. Для этого этапа характерны выбор конкретных тем и объектов, обоснование целей проверок и оценка их возможных результатов в рамках повышения эффективности использования государственных средств.

В Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, разработанной Департаментом аналитического и методологического обеспечения, приведены критерии, которыми необходимо руководствоваться при определении возможных тем и объектов проверок:

- социально-экономическая значимость данной темы, ее важность для Федерального собрания и общественности;

- степень наличия рисков в рассматриваемой сфере (под риском в данном случае понимается вероятность негативного влияния на проверяемую организацию какого-либо фактора, который может привести к финансовым убыткам, нанесению ущерба, неспособности реализовать возложенную функцию или программу и обеспечить при этом эффективное использование государственных средств);

- оценка возможных результатов проверки;

- объем государственных средств, направляемых в данную сферу и используемых объектами проверки;

- проведение предшествующих проверок в этой сфере и на данных объектах;

- наличие ресурсов Счетной палаты.

На этапе планирования предварительно изучаются объекты проверки. Сбор необходимой информации происходит в целях получения всестороннего представления о предмете и объекте проверки.

Итогом планирования является программа проверки. В ней должны быть сформулированы цель, перечень вопросов и объектов проверки; критерии оценки эффективности использования государственных средств, которые будут использоваться в ходе проверки, и их источники; описание методики проведения проверки; график и ее основные этапы; список группы проверяющих; срок представления отчета о результатах проверки.

Что касается разработки показателей оценки эффективности, то необходимо учитывать:

- показатели, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки;

- показатели, отражающие косвенное влияние на социальные результаты их деятельности.

Для оценки прямых результатов должны применяться показатели эффективности использования трудовых, материальных, финансовых и других ресурсов, привлеченных для достижения конечных результатов. В таком случае показателем эффективности будет соотношение между произведенными затратами и полученными при этом результатами (выручка или прибыль от реализации товаров, работ, услуг).

Показатели, отражающие косвенное влияние (социальные результаты деятельности объектов проверки), характеризуют последствия для общества в целом. Иначе говоря, на основе этой группы показателей дается оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей. Например, в лесохозяйственной деятельности показателями оценки эффективности является уровень проведенных лесозащитных и лесовосстановительных работ, охраны лесов от пожаров и др. По каждому показателю во всех сферах деятельности должна быть установлена нормативная величина (минимально допустимый уровень).

В ходе проверки может быть выяснено, что некоторые показатели не позволяют дать оценку эффективности или их использование необязательно для достижения целей проверки. В этом случае они могут быть исключены из перечня, применяемого для оценки эффективности использования государственных средств в проверяемой сфере или организации после согласования, аудитором Счетной палаты, Председателем контрольно-счетного органа.

В рамках аудита эффективности проверяющие осуществляют сбор необходимой информации и фактических данных для получения аудиторских доказательств в соответствии с установленными целями проверки, выбранными методами и нормативами эффективности.

В процессе проверки следует провести сравнительный анализ фактических и нормативных показателей, на основании которого готовится заключение, в котором отражается, в какой степени результаты деятельности проверяемого объекта соответствуют используемым нормативам эффективности, и формулируются выводы по целям проверки. Кроме того, выводы должны указывать степень, характер и зависимость выявленных отклонений, если такие имеются, от утвержденных нормативов, а также степень ответственности должностных лиц за допущенные упущения.

По итогам аудита эффективности даются рекомендации. Они должны быть конкретными, направленными на устранение выявленных недостатков и ориентировать на достижение высоких конечных результатов.

В завершение проверки готовится отчет согласно Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств.

Аудит эффективности использования бюджетных средств
при реализации приоритетных национальных проектов

Национальные проекты позволили сконцентрировать государственные ресурсы на важнейших направлениях социальной сферы - здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве.

Для оперативного управления ими была разработана новая нормативно-правовая база. Нацпроекты - это своего рода полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, отработки технологий эффективного использования государственных средств на приоритетных направлениях. По сути, именно на национальных проектах опробуются новые подходы, которые в перспективе позволят сформировать более созидательную модель социально-экономического развития.

На реализацию национальных проектов в федеральном бюджете-2007 запланировано 231 млрд. руб., что на 96,5 млрд. руб. превосходит объем средств, предусмотренных на указанные цели в 2006 году. В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако цели и ожидаемые результаты многих из них сформулированы без индикаторов оценки их достижения. В итоге средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, не всегда ориентированы на четкие результаты.

Национальные проекты - особая сфера государственного финансового контроля. Бюджетно-финансовое обеспечение их реализации имеет существенные особенности по сравнению с другими сегментами бюджетных расходов.

Национальные проекты представляют собой специфическую форму государственного индикативного регулирования, которые отличаются от ранее использовавшихся (и сейчас используемых) программно-целевых форм планирования, во-первых, уровнем реализации (статус "национального проекта" обуславливает уровень отношения к ним - специальная система управления, президентский контроль, приоритетность в бюджетных проектировках); во-вторых, масштабами решаемой проблемы и, в-третьих, социально-жизнеобеспечивающей ориентацией. Реализация национальных проектов сопровождается кардинальным реформированием соответствующих отраслей, что обуславливает модернизацию схемы их финансирования и, естественно, государственного контроля над использованием финансовых ресурсов. По отдельным национальным проектам можно выделить ряд спорных, а зачастую и негативных решений, достоверность и обоснованность которых должны подтверждать контроль и аудит эффективности используемых средств.

Все это потребовало модифицировать функции аудита, ориентированные на социальные услуги. Выделение данных функций достаточно условно, однако в содержательно-функциональном плане этот вид контроля, который можно назвать "функциональной областью контрольной деятельности", чрезвычайно важен. Учитывая новизну и сложность государственного регулирования и финансирования социальных проектов, их национальный масштаб, необходимо теоретико-методическое и практическое обоснование подходов к организации контроля реализации этих проектов.

В настоящее время отсутствуют специальные методические разработки по контролю реализации социально ориентированных национальных проектов. Качественный аудит реализации национальных проектов требует, чтобы, во-первых, средства межбюджетных трансфертов, передаваемых регионам для реализации нацпроектов, имели целевое назначение в рамках функциональной классификации бюджетов (федерального и региональных), во-вторых, в документах о предоставлении и распределении межбюджетных трансфертов должны быть определены цели и результаты (поэтапные и конечные), а также нормативы затрат на достижение конкретных целей и результатов.

Реализация национальных проектов должна стать проверкой степени профессионализма системы государственного контроля, ее способности решать стратегические задачи, связанные с оценкой эффективности использования финансовых ресурсов.

Уже на первых стадиях реализации проектов проводился аудит эффективности. Инновационность такого подхода по сравнению с обычными проверками расходования бюджетных средств состоит в том, что он нацелен прежде всего на комплексную оценку результативности расходов и выявление недостатков в управлении государственными средствами. Так, проверка Счетной палаты РФ в Росздраве, связанная с осуществлением нацпроекта "Здоровье", выявила серьезные нарушения в организации централизованных закупок диагностического медицинского оборудования, четверть из которого была приобретена без проведения конкурса. Как показали проверки Счетной палаты РФ, некоторые регионы, столкнулись с проблемой некомплектности закупленного медоборудования, что существенно затянуло сроки его введения в эксплуатацию. Несмотря на высокие темпы поставок в регионы автомобилей "скорой помощи", отмечены жалобы по поводу их низкого качества, конструктивных недоработок и т.д.

В рамках нацпроекта "Образование" со значительным опозданием осуществляются мероприятия по оснащению школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием. В регионах отмечается низкий уровень (10%) расходования бюджетных средств на общеобразовательные учреждения, активно внедряющие инновационные образовательные программы.

Резюмируя проблемы контрольного плана, связанные с национальными проектами, можно принять следующие меры:

1. Разработка научно-методических рекомендаций по контролю использования государственных финансовых средств на их реализацию, так как имеющийся контрольно-методический инструментарий не в полной мере ориентирован на отслеживание и оценку таких сложных финансовых и социально-экономических процессов, какими являются национально-ориентированные программы (проекты).

2. Нормативно-правовое определение целей, функций и задач контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов, а также форм взаимодействия этих органов с парламентом, правительством, органами управления субъектов РФ.

3. Встраивание механизмов разработки, утверждения и реализации проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процесс, реализуемый соответствующими органами.

4. Обеспечение максимальной прозрачности и гласности в отношении расхода госресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов.

В заключение сделаем основные выводы.

Сущность системы аудита эффективности заключается в определении эффективности использования государственных средств в рамках последующего государственного финансового контроля.

Экономическое содержание системы аудита эффективности заключается в ревизии деятельности экономических субъектов в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для достижения поставленных целей и задач, а также выполнения возложенных государственных функций.

Аудит эффективности и финансовый аудит представляют собой современные типы аудита в системе государственного финансового контроля различных сторон результатов использования государственных средств.

Основными факторами, которые обусловили закономерный характер возникновения системы аудита эффективности в зарубежных странах, являются разграничение государственного финансового контроля на внешний и внутренний, его высокая результативность, возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса.

В зарубежных странах сформировалась общепринятая система аудита эффективности использования бюджетных средств, применение которой в государственном финансовом контроле разных стран имеет различные модели, отличающиеся постановкой конкретных задач проведения аудита эффективности и акцентами на тех или иных аспектах определения эффективности бюджетных расходов.

Методика аудита эффективности использования бюджетных средств, представляет собой совокупность определенных методов и процедур, используемых в процессе планирования, проверки, подготовки и оформления результатов аудита эффективности.

По мнению автора, для внедрения аудита эффективности необходимо добиться существенного снижения объема искажений отчетных данных экономических субъектов, а также случаев нарушений ими действующего законодательства. В противном случае органы внешнего государственного финансового контроля не будут иметь ни необходимых данных, ни времени для оценки результатов финансовой деятельности этих субъектов.

Создание действенной системы внутреннего контроля, на которую и ляжет основная нагрузка по проверке достоверности отчетности и соблюдению законодательства экономическими субъектами, освободит внешние органы государственного финансового контроля от проверок целевого характера расходования государственных средств и сосредоточиться на аудите эффективности. При этом новая форма контроля должна включать не только анализ результативности бюджетных проектов, но и причин неэффективного использования государственных средств и на основе этого разрабатывать рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и действующего законодательства, а также, при необходимости, экономической политики государства.

Следует также иметь в виду, что аудит эффективности может быть по настоящему широко востребован в рамках такой бюджетной системы, которая ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата. Для такой системы характерна взаимосвязь ресурсного обеспечения бюджетных организаций и итогов их деятельности. Бюджетирование по результатам создает лучшую мотивацию к качественному выполнению возложенных на организацию функций.

Одновременно должна быть создана и адекватная новым требованиям система учета, включающая в себя отчетность органов исполнительной власти об эффективности расходования ими государственных средств. Вместе с тем органы исполнительной власти еще на стадии проектирования и планирования бюджетов должны четко определять желаемый результат, а также критерии оценки его достижения. И, наконец, высшие органы государственного финансового контроля на законодательном уровне должны получить полномочия по предоставлению им всей необходимой информации и совершению действий, обеспечивающих проведение аудита эффективности.

Особо следует подчеркнуть, что неотъемлемым условием перехода к аудиту эффективности является наличие политической воли, реальное желание законодательной власти контролировать и оценивать деятельность исполнительной власти. Как правило, такие предпосылки создаются в ходе проведения и совершенствования административных реформ.

В. Азжеуров,

начальник отдела по расходам бюджета

управления экспертно-аналитической работы

Контрольно-счетной палаты Курской области

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 6, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Аудит эффективности закреплен в аудиторских стандартах ИНТОСАИ. В ряде стран (Канаде, Австралии) разработаны стандарты аудита эффективности. Проводятся международные семинары по аудиту.