Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2012 г. N 18АП-9347/12

г. Челябинск

04 октября 2012 г.

Дело N А34-2162/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01.10.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.10.2012.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Забутыриной Л.В.,

судей Ершовой С.Д., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Балакиной И.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 27.07.2012 по делу N А34-2162/2012 (судья Асямолов В.В.).

Администрация Кетовского района Курганской области (ИНН 4510000439, ОГРН 1024501525289, далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636, далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в размере 353 858 рублей 72 копейки, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности (т. 1, л.д. 3-5).

Определением суда от 16.05.2012 (т. 1, л.д. 1-2) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовое управление Курганской области, Финансовый отдел Администрации Кетовского района Курганской области.

Решением суда от 27.07.2012 (резолютивная часть от 25.07.2012, т. 2, л.д. 36-40) исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, Минфин России обратился с апелляционной жалобой, в которой просил его отменить, в удовлетворении иска отказать.

В обоснование доводов жалобы, ее податель сослался на неполное выяснение имеющих значение для дела обстоятельства, а также неправильное истолкование статей 15, 16, 1064, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление N 23).

По мнению Минфина России, совокупность условий для наступления деликтной ответственности не нашла своего подтверждения материалами дела. Судом первой инстанции не указано, какое именно противоправное действие (бездействие) совершено Российской Федерацией в лице Минфина России или их должностными лицами и в чем заключается их вина. Ответчик считает, что Российская Федерация в лице Минфина России не нарушала прав истца, наличие обязательства ответчика по предоставлению финансовых средств Администрации не доказано; правовые основания для возложения на ответчика ответственности отсутствуют.

Также, Минфин России считает, что судом первой инстанции неверно истолкованы положения части 6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П. Из указанных актов следует ответственность муниципальных образований и органов местного самоуправления по предоставлению мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам. Администрацией не доказана ответственность ответчика по недофинансированию или не выделению денежных средств истцу на реализацию льгот. При этом, из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций субъектам Российской Федерации, в том числе, Курганской области. Цели использования поступивших из данного фонда денежных средств субъект определяет самостоятельно, что позволяет направлять средства из фонда и на финансирование льгот медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

Кроме того, податель жалобы указывает на то, что ответчиком по данному делу выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот. В данном случае это субъект Российской Федерации - Курганская область и муниципальное образование Кетовский район.

Судом, по мнению ответчика, не приняты во внимание положения статей 85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон Курганской области "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" от 07.09.2005 N 75. Суд необоснованно отказал в привлечении в качестве соответчиков субъекта Российской Федерации - Курганской области и муниципального образования Кетовский район. В материалах дела отсутствуют доказательства обращения муниципального образования Кетовский район к Курганской области, к Российской Федерации за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам.

Также податель жалобы полагает, что судом первой инстанции необоснованно применена статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку в данном случае ответчиком не совершены какие-либо действия, нарушающие законные права и интересы истца.

Кроме того, ответчик отмечает, что в расчет убытков истцом неправомерно включены судебные расходы в размере 17 226 рублей, взысканные судом общей юрисдикции с Администрации как ответчика по делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, представителей не направили, отзывы не представили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся участвующие в деле лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Кетовского районного суда Курганской области от 08.11.2011 по делу N 2-1843/2011, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 27.12.2011, в пользу граждан (медицинских работников), работающих и проживающих в сельской местности, с администрации за счет казны муниципального образования Кетовский район взыскано расходов на отопление за период с сентября 2008 года по декабрь 2010 года и судебных расходов всего в сумме 353 858 рублей 72 копейки (т. 1, л.д.8-19), выданы исполнительные листы.

Ссылаясь на то, что в истец обязан будет произвести выплаты по предъявленным исполнительным листам, бюджет муниципального образования Кетовский район понесет убытки, поскольку Российской Федерацией в лице Минфина России не выделены денежные средства на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации.

В силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Доказательств перечисления финансирования для возмещения расходов на предоставление льгот по оплате коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся на территории села Кетово Кетовского района, в бюджет Курганской области Минфином России не представлено (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание названные положения закона, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о правомерности предъявленного иска.

Довод ответчика о том, что незаконных действий либо бездействия со стороны Российской Федерации не имеется, поскольку из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций субъектам Российской Федерации, в том числе, Курганской области, часть которых может быть направлена на финансирование льгот медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно льготы по оплате услуг по содержанию и ремонту жилья отдельным категориям граждан, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, специальное обращение Курганской области в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

Учитывая, что меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, предусмотрены федеральным законодательством и Российской Федерацией в лице Минфина России не выделены денежные средства на реализацию таких мер, суд первой инстанций пришел к обоснованному выводу о том, что расходы на предоставление вышеуказанных льгот относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, данные убытки подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России противоречит действующим правовым нормам и подлежит отклонению.

Не принимается во внимание и довод ответчика о нарушении судом первой инстанции положений статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку при неисполнении обязанности по финансированию переданных полномочий субъектам федерации для реализации программ по сохранению установленных льгот медицинским и фармацевтическим работникам, вина ответчика презюмируется, в том числе имеется причинная связь между бездействием со стороны ответчика и наступившими у истца убытками. Доказательств передачи средств в форме субвенций нижестоящим бюджетам в деле нет.

Не могут быть приняты во внимание и доводы о неверном толковании судом первой инстанции положений статей 85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку при передаче полномочий по обеспечению социальных гарантий медицинским работникам в ведение субъектов Российской Федерации ответчиком не исполнена обязанность по финансированию указанных полномочий. Следовательно, реализация вновь переданных полномочий должна осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета.

Суд апелляционной инстанции также полагает несостоятельными доводы в отношении суммы в 17 226 рублей. По смыслу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, возмещению подлежат все расходы, которые лицо вынуждено понести для восстановления нарушенного права. Взысканная решением Кетовского районного суда сумма 17 226 рублей также является убытками для истца, так как понесена вследствие ненадлежащего финансирования ответчиком гарантированных федеральным законодательством мер социальной поддержки граждан, следовательно, подлежит возмещению за счет ответчика.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 27.07.2012 по делу N А34-2162/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.

Председательствующий судья

Л.В. Забутырина

Судьи

С.Д. Ершова М.Н. Хоронеко