Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2012 г. N 13АП-15926/12

г. Санкт-Петербург

09 октября 2012 г.

Дело N А56-8899/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 октября 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей И.Г.Савицкой, А.Б.Семеновой

при ведении протокола судебного заседания: Ю.А.Беляевой

при участии:

от истца (заявителя): предст. Гулевская М.В. - доверенность N 81/01-22 от 05.12.2011

от ответчика (должника): предст. Васильев Д.В. - доверенность N 01/2560 от 31.10.2011

от третьего лица: предст. Коршунов А.К. - доверенность N 4 от 10.04.2012; Чернышев А.И. - соглашение N 4 от 17.02.2012

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15926/2012) Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.07.2012 по делу N А56-8899/2012 (судья Семенова И.С.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третье лицо: Муниципальное предприятие "Ритуальные услуги" Всеволожского района Ленинградской области

о признании недействительным решения и предписания от 29.12.2011 по делу N 310-04-2260/3018-А/11

установил:

Администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (ОГРН 1064703000911) (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление, Ленинградское УФАС), от 29.12.2011 по делу N 310-04-2260/3018-А/11.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное предприятие "Ритуальные услуги" Всеволожского района Ленинградской области (далее - Предприятие, МП "Ритуальные услуги").

Решением суда от 02.07.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой. Податель жалобы не согласен с выводами суда о нарушении Администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившемся в совмещении функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта в сфере ритуальных услуг, полагая, что данные выводы не подтверждаются материалами дела Администрация также указывает, что ни администрация района, ни МП "Ритуальные услуги" не осуществляют полномочия и деятельность в сфере организации погребения и похоронного дела на территории муниципального образования г. Всеволожск (Всеволожское городское поселение), так как в порядке статей 84-85 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" на территории данного муниципального образования созданы и действуют самостоятельные органы местного самоуправления, в частности, администрация МО "г. Всеволожск", которая не передавала полномочия в указанной сфере районной администрации в порядке статьи 14 Закона N 131-ФЗ, однако Ленинградское УФАС при принятии решения необоснованно руководствовалось положениями названной статьи, закрепляющей перечень вопросов, отнесенных к компетенции поселения, а не администрации района.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы. Управление с апелляционной жалобой не согласилось по мотивам, изложенным в отзыве. Третье лицо поддержало жалобу Администрации, свои доводы изложило в письменном отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Управлением на основании обращения депутата Совета депутатов Муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Силаева Д.В. (л.д. 278), было вынесено определение о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (л.д. 254).

По результатам рассмотрения материалов дела N 310-04-1292/2827-А/11 антимонопольным органом в отношении Администрации было вынесено решение от 16.01.2012 N Р/04/9, которым в действиях заявителя признано нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), и выдано предписание об устранении нарушений от 16.01.2012 N П/04-44-2 путем приведения муниципальных правовых актов (Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район", утвержденное распоряжением Администрации Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 04.10.2011 N 806; Устав Муниципального предприятия "Ритуальные услуги", утвержденный распоряжением Главы администрации от 29.05.2006 N 364) в соответствие с антимонопольным законодательством.

Не согласившись с вынесенными Ленинградским УФАС решением и предписанием, Администрация обратились в арбитражный суд с заявлением о признании указанных актов недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание Управления от 16.01.2012 по делу N 310-04-1292/2827-А/11 полностью соответствует действующему законодательству Российской Федерации, в связи с чем оснований для признания их недействительными не имеется.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав и оценив доводы сторон, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда от 02.07.2011 и удовлетворения апелляционной жалобы Администрации в связи со следующим.

Как установлено Управлением в оспариваемом решении, в целях реализации прав жителей района в сфере похоронного дела, в соответствии с распоряжением Правительства Ленинградской области от 16.01.1997 N 35-р "Вопросы предоставления ритуальных услуг населению Ленинградской области" распоряжением главы Администрации от 04.10.2001 N 806 "О предоставлении ритуальных услуг населению МО "Всеволожский район Ленинградской области" было утверждено Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела па территории МО "Всеволожский муниципальный район" (далее - Положение), с возложением обязанностей данной службы на МУП "Ритуальные услуги".

В соответствии с пунктом 2 Распоряжения от 04.10.2001 N 806 Положение обязательно для исполнения всеми организациями и предприятиями по предоставлению ритуальных услуг на территории МО "Всеволожский муниципальный район", независимо от их правового статуса и форм собственности, должностными лицами, ответственными за похоронное обслуживание населения.

В соответствии с пунктом 6 Положения волостными администрациями МО "Всеволожский район Ленинградской области" вопросы, связанные организацией похорон, должны быть переданы в ведение Единой специализированной службы. Единая специализированная служба обеспечивает в соответствии с законодательными актами Российской Федерации сохранность архивного фонда, документов по приему и исполнению заказов по погребению.

В соответствии с пунктом 7 Положения Единая специализированная служба может заключить договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ как по погребению умерших, так и по устройству и содержанию мест погребений, под методическим руководством Единой специализированной службы.

В соответствии с пунктом 8 Положения Единая специализированная служба обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическими и физическими лицами, имеющими лицензии, и информировать об этом лицензионные центры для принятия ими действий при выдаче новых или пролонгировании срока действий ранее выданных лицензий.

В соответствии с пунктом 5 Положения на Единую специализированную службу в том числе возложено выполнение обязанностей по оформлению свидетельства о смерти, по оформлению документов на отвод участка для захоронения гроба с телом.

В соответствии с пунктом 4 Положения источниками финансирована Единой специализированной службы являются средства местного бюджета.

Ленинградское УФАС, проанализировав вышеперечисленные пункты Положения, пришло к выводу о том, что они противоречат положениям статей 9, 18, 25 Федерального закона от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), пункту 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и свидетельствуют о нарушении Администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно статье 9 Закона о погребении специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

В соответствии со статьей 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. В указанной статье закреплены также гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб. Вместе с тем, как правомерно указало Управление в оспариваемом решении, названная норма не предполагает ограничения субъектного состава участников рынка ритуальных услуг только лишь специализированными службами, а следовательно, статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг на территории Всеволожского района Ленинградской области, а также передачи такой специализированной организации полномочий органа местного самоуправления.

В соответствии с Положением специализированная служба на территории МО "Всеволожский муниципальный район" создана в форме муниципального унитарного предприятия.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава МП "Ритуальные услуги", утвержденного Распоряжением Главы администрации МО "Всеволожского муниципального района" Ленинградской области от 29.05.2006 N 364 (далее - Устав) предприятие создано с целью получения прибыли и удовлетворения общественных потребностей в продукции, работах, услугах путем осуществления следующих видов деятельности: благоустройство существующих и обустройство новых кладбищ; выделение мест под захоронение, само захоронение; содержание мест захоронений, их обустройство.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В рассматриваемом случае Администрации вменяется наделение хозяйствующего субъекта - МП "Ритуальные услуг" полномочиями органов местного самоуправления в вопросах похоронного дела, которые в силу пункта 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) отнесены к вопросам местного значения поселения, в том числе, полномочия по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Так, пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом непосредственно погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Подпунктом 22 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, предоставление мест под захоронение на кладбищах, организация ритуальных услуг относятся исключительно к компетенции органов местного самоуправления и не могут быть делегированы хозяйствующему субъекту.

Вместе с тем, Администрация в нарушение указанных норм наделила МП "Ритуальные услуги" полномочиями по оформлению документов под отвод земельного участка для захоронения гроба с телом (пункт 5 Положения, пункт 2.1 Устава). МП "Ритуальные услуги" переданы вопросы, связанные с организацией похорон (пункт 6 Положения) и функция по содержанию мест захоронения (пункт 2.1 Устава). В соответствии с пунктом 7 Положения МП "Ритуальные услуги" наделены правом методического руководства по предоставлению ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами, что, безусловно, свидетельствует о передаче полномочий органа местного самоуправления по организации похоронного дела хозяйствующему субъекту в нарушение Закона N 131-ФЗ.

Более того, Администрация наделила специализированную организацию также контрольными функциями в отношении других хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по захоронению, и по сути являющихся конкурентами МП "Ритуальные услуги", что следует из пункта 8 Положения и свидетельствует о нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", где определен круг лиц и их компетенция в осуществлении контрольных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов относится к полномочиям муниципального образования в области архивного дела, в связи с чем наделение специализированной службы полномочиями по обеспечению в соответствии с законодательными актами Российской Федерации сохранности архивного фонда документов (пункт 6 Положения) является нарушением Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и Закона N 131-ФЗ.

Вышеизложенные обстоятельства подтверждают правомерность квалификации Управлением действий Администрации как нарушающих часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы подателя жалобы о том, что ни администрация района, ни МП "Ритуальные услуги" не осуществляют полномочия и деятельность в сфере организации погребения и похоронного дела на территории муниципального образования г. Всеволожск (Всеволожское городское поселение), так как в порядке статей 84-85 Закона N 131-ФЗ на территории данного муниципального образования созданы и действуют самостоятельные органы местного самоуправления, в частности, администрация МО "г. Всеволожск", которая не передавала полномочия в указанной сфере районной администрации в порядке статьи 14 Закона N 131-ФЗ, отклоняются апелляционной коллегией как несостоятельные и не подтвержденные соответствующими доказательствами.

Как следует из материалов дела, учредителем МП "Ритуальные услуги" является Администрация, никаких изменений в Устав специализированной организации не вносилось, суду таких доказательств не представлено. Действительно, в силу подпункта 22 пункта 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения, а не к вопросам местного значения муниципального района.

Вместе с тем, в ходе рассмотрения антимонопольного дела Глава администрации МО "Всеволожский муниципальный район" в письме от 02.09.2011 N 3500/10-15 пояснил, что на территории МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области существует специализированная служба по вопросам похоронного дела, созданная распоряжением Администрации N 806 от 04.10.2001 (том 1, л.д. 255), тем самым подтвердив, что специализированная организация действует именно на территории муниципального района, а спорное Положение является на сегодняшний день действующим.

Из письма Главы администрации МО "Город Всеволожск" от 25.07.2011 N 1130/01-06 (том 1, л.д. 264) в ответ на запрос Ленинградского УФАС следует, что полномочия городского поселения о погребении и похоронном деле, благоустройства и содержания городских кладбищ, обеспечения ритуальных услуг согласно Закону N 131-ФЗ не передавались на местный уровень, и на сегодняшний день находятся в ведении муниципального района, а деятельность по оказанию ритуальных услуг осуществляет районное муниципальное предприятие "Ритуальные услуги"; нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по оказанию ритуальных услуг на территории МО "Город Всеволожск" отсутствуют и специализированной службы по вопросам похоронного дела в городском поселении не имеется.

Вышеизложенное свидетельствует о несостоятельности доводов, изложенных в апелляционной жалобе Администрации.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления о признании недействительным решения Управления от 16.01.2012 N Р/04/9 и выданного на основании этого решения предписания от 16.01.2012 N П/04-44-2 по делу N 310-04-1292/2827-А/11, которым Администрации предписано в срок до 01.03.2012 прекратить нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и привести муниципальные правовые акты в соответствие с действующим законодательством.

Апелляционная коллегия не находит правовых и фактических оснований для отмены решения суда от 02.07.20121 и удовлетворения апелляционной жалобы Администрации.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02 июля 2012 года по делу N А56-8899/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

И.Г. Савицкая А.Б. Семенова