Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11 октября 2012 г. N 02АП-5716/12

г. Киров

11 октября 2012 г.

Дело N А17-946/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 октября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тетервака А.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Поляковой С.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарём Родиной Ю.Н.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Ивановской области в лице Департамента финансов Ивановской области

на Решение Арбитражного суда Ивановской области от 17.07.2012 по делу N А17-946/2012, принятое судом в составе судьи Романовой Т.В.,

по иску индивидуального предпринимателя Семененко Натальи Владимировны (ОГРН 304370201400062)

к Ивановской области в лице Департамента финансов Ивановской области (ОГРН 1023700556736, место нахождения г. Иваново, ул. Красной Армии, 11), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, место нахождение г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1)

третье лицо: Комитет Ивановской области по транспорту (ОГРН 1063702101000, место нахождение г. Иваново, ул. Куконковых, 139)

о взыскании убытков,

установил:

индивидуальный предприниматель Семененко Наталья Владимировна (далее - Предприниматель, истец) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с иском, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Ивановской области в лице Департамента финансов Ивановской области (далее - Департамент финансов, ответчик-1, заявитель), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, ответчик-2) о взыскании убытков, причинённых ненадлежащим исполнением обязанности по возмещению платы за оказание услуг по провозу граждан льготной категории в сумме 271 432 руб. 20 коп. за период с февраля 2009 года по декабрь 2010 года (далее - спорный период), в том числе за счет средств областного бюджета в размере 199 909 руб. 40 коп., за счёт средств федерального бюджета - 71 522 руб. 80 коп., а также 15 000 руб. судебных расходов на оплату услуг представителя.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 16, 790, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечён Комитет Ивановской области по транспорту (далее - Комитет).

Ответчики исковые требования не признали.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 17.07.2012 исковые требования удовлетворены: с ответчика-1 за счёт казны Ивановской области взыскано 199 909 руб. 40 коп. убытков, 17 255 руб. 16 коп. судебных расходов; с ответчика-2 за счёт казны Российской Федерации взыскано 71 522 руб. 80 коп. убытков, 6 173 руб. 48 коп. судебных расходов.

Не согласившись с названным решением Арбитражного суда Ивановской области, Департамент финансов обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В своей апелляционной жалобе её заявитель указывает, что взыскивая убытки, суд не исследовал вопрос о соответствии закону или иным правовым актам постановления Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п, которым был установлен предельный максимальный уровень тарифа на перевозку граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте в городском сообщении (7 рублей за одну поездку, а с 01.10.2010 - 8 рублей за одну поездку). Данное постановление не оспорено и не признано недействительным в установленном порядке.

Предприниматель в своём отзыве на апелляционную жалобу с доводами, изложенными в ней, не согласен, просит оставить решение без изменения. Также просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Минфин РФ отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ивановской области от 17.07.2012 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, исследовав материалы дела, учитывая обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующему выводу.

Как следует из материалов дела, в спорный период Предприниматель на основании договоров от 04.03.2009 N ЛП 09-02-1/238, от 01.01.2010 N ЛП10-02-1/130, заключённых с Комитетом, осуществлял деятельность по перевозке льготной категории граждан.

В пункте 2.2 указанных договоров предусмотрено, что Комитет обязуется принимать от перевозчика предъявленные им отчёты только установленного образца, осуществлять оплату по предъявленным отчётам в течение 10 дней с момента получения заказчиком средств из областного бюджета, выделенных на оплату услуг по перевозке граждан льготных категорий, которым предоставляются меры социальной поддержки. Оплата перевозчику предъявленных отчётов осуществляется, по действующему у перевозчика тарифу, но не выше предельного максимального уровня тарифов, установленного Правительством Ивановской области.

Постановлением Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п (в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 26.02.2007 N 30-п) утверждён предельный максимальный уровень тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте: в городском сообщении - в размере 7 рублей за одну поездку. С 01.10.2010 предельный максимальный тариф утверждён в размере 8 рублей за одну поездку (постановление Правительства Ивановской области от 29.09.2010 N 343-П).

В спорный период истцом было перевезено 153 188 граждан, имеющих право на льготы по проезду, в том числе: включённых в федеральный регистр - 40402 граждан, в региональный регистр - 112886 граждан.

Затраты истца за перевозку льготной категории граждан (федеральных и региональных льготников) были возмещены Комитетом исходя из тарифов, установленных постановлениями Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п и от 29.09.2010 N 343-П.

Постановлением Правительства Ивановской области от 25.05.2007 N 128-п "О внесении изменений в Положение о Региональной службы по тарифам Ивановской области" внесены изменения в пункт 1 раздела 1 Положения о Региональной службы по тарифам Ивановской области, согласно которым Региональная служба по тарифам Ивановской области является исполнительным органом государственной власти Ивановской области, уполномоченным осуществлять на территории Ивановской области государственное регулирование тарифов и надбавок на услуги транспортных и торговых организаций (среди прочих полномочий по установлению тарифов).

Постановлением Региональной службы по тарифам Ивановской области от 30.05.2008 N 142-п с 01.06.2008 установлены предельные максимальные тарифы на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории Ивановской области - в городском (муниципальном) сообщении за одну поездку в автобусах всех типов (кроме Газель) - 9 рублей, в автобусах типа ГАЗЕЛЬ - 10 рублей.

Расходы, понесённые истцом в связи с предоставлением льгот, были возмещены ответчиком не в полном объёме (из расчёта 7 рублей за одну поездку, с 01.10.2010 - 8 рублей за одну поездку), что послужило основанием для обращения истца в суд с настоящим иском.

В соответствии с пунктом 5 статьи 790 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесённые в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счёт средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации законом предписано вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Статьёй 73 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии со статьёй 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Указом Губернатора Ивановской области от 25.08.2008 N 87-уг "О Порядке льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" в целях обеспечения доступности транспортных услуг на территории Ивановской области гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки, финансируемые за счёт средств федерального бюджета и бюджета Ивановской области, на территории Ивановской области организован льготный проезд граждан на пассажирском транспорте общего пользования, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области (далее - льготный проезд граждан), с использованием социальной карты жителя Ивановской области. Данным Указом утверждён Порядок льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области (приложение 2), а также Порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ивановской области при организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области (приложение 3).

Социальная карта жителя Ивановской области предоставляется гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки в части транспортного обслуживания, финансируемые за счёт средств бюджета Ивановской области и межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из Приложения N 3 к Указу на Комитет Ивановской области по транспорту следует, что обязанность по возмещению перевозчикам стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты по действующему у перевозчика тарифу, но не выше предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п "Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте" (пункт 3).

В соответствии с пунктом 4 Приложения N 3 к Указу Порядка Департамент финансов Ивановской области перечисляет комитету Ивановской области по транспорту средства на возмещение перевозчикам стоимости проезда граждан с использованием социальной карты по действующему у перевозчика тарифу, но не выше предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п "Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте".

В Постановлении Правительства Ивановской области от 31.01.2007 N 11-п (с последующими дополнениями и изменениями) установлен предельный максимальный уровень тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте: в городском сообщении - в размере 7 рублей за одну поездку. Впоследствии Постановлением Правительства Ивановской области от 29.09.2010 N 343-П внесены изменения в указанное Постановление, с 01.10.2010 предельный максимальный тариф утверждён в размере 8 рублей за одну поездку.

Во исполнение утверждённого Указом Губернатора Ивановской области Порядка Комитетом заключены договоры от 04.03.2009 N ЛП 09-02-1/238, от 01.01.2010 N ЛП10-02-1/130 об оказании услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (пункт 19) разъясняет, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счёт казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причинённые гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счёт соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статьи 16, 1069 ГК РФ).

На основании Федерального закона от 24.11.2008 N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов" и приложения N 19 к нему Российская Федерация выделила бюджету Ивановской области 17 370 200 рублей субвенции на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что переданных из федерального бюджета в 2009 году денежных средств на реализацию льгот по перевозке пассажиров транспортом общего пользования, включённых в федеральный регистр оказалось недостаточно. В 2010 и 2011 года субвенции на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации из федерального бюджета не выделялись.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Поэтому, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Факт оказания истцом в спорный период услуг общественного транспорта с учётом предоставленных отдельным категориям граждан льгот по оплате за проезд подтверждён материалами дела и ответчиками не оспаривается. Услуги по перевозке оказаны по тарифам, утверждённым Постановлением Региональной службы по тарифам Ивановской области.

Расчёт истца по существу ответчиками не опровергнут.

Правомерность отнесения истцом различных категорий граждан к федеральному либо областному регистру ответчиками также не оспорена. Расчёт истца в данной части не противоречит требованиям статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доказательств, подтверждающих возмещение истцу понесённых убытков в полном размере, не представлено.

В данном случае объём переданных из федерального и областного бюджетов средств не полностью покрыл убытки истца, вызванные предоставлением им льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и Ивановской области.

Обязанность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Ивановская область" по возмещению расходов обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство может быть прекращено только путём его исполнения.

Неисполнение Российской Федерацией и Ивановской областью своих обязательств по компенсации затрат, произведённых истцом в связи с реализацией законно установленных и обеспеченных бюджетным финансированием льгот, влечёт возникновение у него убытков и, как следствие, неосновательное сбережение ответчиками средств, подлежащих в соответствии с законодательством перечислению организациям в качестве возмещения затрат, произведённых в связи с предоставлением льгот.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение в 2009 году и не выделение в 2010 году на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счёт средств Российской Федерации.

Перевозка граждан, включённых в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.02.2012 N 2508/11.

Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона, объем перечисленных средств не покрыл все расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Поскольку объем переданных средств не покрыл фактические расходы истца, соответствующие обязательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации нельзя признать прекращёнными (статья 408 ГК РФ).

Противоправность поведения Департамента финансов в данном случае заключается в уклонении (бездействии) от исполнения своих обязательств по компенсации затрат, которые понёс истец в связи с реализацией Указов Губернатора Ивановской области

Расчёт убытков по существу ответчиками не оспорен.

Положения статьи 790 ГК РФ предусматривают полное возмещение перевозчику затрат по перевозке льготной категории пассажиров. Условие договора об оказании услуг по перевозке льготной категории граждан, в части неполного возмещения затрат перевозчику (в пределах установленных Правительством Ивановской области) является ничтожным и не подлежащим применению на основании статьи 168 ГК РФ (аналогичная правовая позиция изложена в Определении ВАС РФ от 25.09.2009 N ВАС-11833/09).

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании, как требует того пункт 1 статьи 71 АПК РФ, пришёл к правомерному выводу о наличии оснований для удовлетворения иска в сумме 199 909 руб. 40 коп. за период с 01.02.2009 по 31.12.2010 за счёт казны Ивановской области и 71 522 руб. 80 коп. за указанный период за счёт казны Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что суд первой инстанции не исследовал вопрос о соответствии постановления Правительства Ивановской области от 31 января 2007 года N 11-п закону или иному правовому акту, не соответствует действительности.

В соответствии со статьями 7, 8 АПК РФ правосудие в арбитражных судах осуществляется на основе равноправия сторон и состязательности.

Департамент финансов в своей апелляционной жалобе не привёл ни одного основания, позволяющего усомниться в несоответствии постановления Правительства Ивановской области от 31 января 2007 года N 11-п действующему законодательству.

Апелляционная жалоба свидетельствует о процессуальном злоупотреблении данного ответчика.

В связи с изложенным, при совокупности указанных выше обстоятельств доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными в полном объёме и апелляционный суд считает, что оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции по приведённым в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Выводы суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 17 июля 2012 года по делу N А17-946/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента финансов Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

О.Б. Великоредчанин С.Г. Полякова