Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2012 г. N 13АП-13057/12

г. Санкт-Петербург

12 октября 2012 г.

Дело N А56-7699/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 октября 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Аносовой Н.В.

судей Марченко Л.Н., Масенковой И.В.

при ведении протокола судебного заседания: Тихомировой Н.М.

при участии:

от истца: пр. Татаринова А.И., дов. от 01.02.2012; пр. Минина П.Ю., дов. от 01.02.2012

от ответчика: пр. Кочаровой Е.В., дов. от 05.09.2012 N 60-2926/12

от 3-х лиц: пр. Ведмецкой Е.В., дов. от 12.07.2012 N 143 (от Леноблкомимущество). От Администрации МО "Всеволожский район", Администрации МО "Куйвозовское поселение", Федерального агентства лесного хозяйства - не явились, извещены

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по правилам суда первой инстанции (регистрационный номер 13АП-13057/2012) в связи с процессуальными нарушениями, влекущими безусловную отмену решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.05.2012 по делу N А56-7699/2012 (судья Воробьева Ю.В.), принятое

по иску ООО "ПАНСИОНАТ XXI века"

к ПравительствУ Ленинградской области

3-е лица: Администрация Муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение", Федеральное агентство лесного хозяйства, Администрация Муниципального образования Всеволожский район

о признании незаконным бездействия

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пансионат XXI века" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Ленинградской области, выразившегося в уклонении от принятия решения о включении земельного участка с кадастровым номером 47:07:01-55-004-0020 площадью 47500 кв.м. в границы населенного пункта пос. Васкелово Муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области с изменением вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" и об обязании Правительства Ленинградской области принять решение о включении земельного участка с кадастровым номером47:07:01-55-004:0020 площадью 47500 кв.м., в границы населенного пункта пос. Васкелово Муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области с изменением вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.05.2012 заявление удовлетворено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Обществом представлены все документы, необходимые для принятия решения о включении земельного участка в границы населенного пункте пос. Васкелово с изменением вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", сроки рассмотрения документов Правительством нарушены сроки рассмотрения документов. Доказательств, подтверждающих наличие оснований для отказа в удовлетворении заявления Общества, не представлено.

На решение суда первой инстанции подана апелляционная жалоба Правительством Ленинградской области, которая возвращена определением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2012 в связи с отклонением ходатайства о восстановлении срока на подачу апелляционной жалобы.

Решение суда первой инстанции также обжаловано Ленинградским областным комитетом по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество). Податель апелляционной жалобы просил отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления ООО "Пансионат XXI века". В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылался на то, что он не был привлечен к его рассмотрению, в то время как согласование вопроса о переводе земель относится к компетенции Леноблкомимущества. По существу заявленного требования податель апелляционной жалобы указал на то, что в материалах для согласования перевода земельного участка отсутствовало согласование с уполномоченным органом - Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз). Документы на согласования представлены неуполномоченным лицом - на заседании Земельной комиссии рассмотрено не обращение ООО "Пансионат XXI века", а заявление главы администрации МО "Всеволожский муниципальный район" и заключение администрации МО "Куйвозовское сельское поселение".

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство Ленинградской области (далее - Правительство, ответчик) поддержало ее доводы. Также Правительство сослалось на то, что решение об отказе не принималось, и у суда не имелось оснований обязывать ответчика принять решение о предоставлении земельного участка. Также судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, каким образом оспариваемым бездействием нарушены права и законные интересы заявителя в области предпринимательской деятельности.

При рассмотрении апелляционной жалобы апелляционный суд пришел к выводу о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, влекущее безусловную отмену судебного акта - рассмотрение дела без привлечения к участию в нем лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты судебным актом. Определением от 03.09.2012 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: Администрация Муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" (далее - Администрация поселения); Администрация Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" (далее - Администрация района); Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом; Федеральное агентство лесного хозяйства.

Федеральное агентство лесного хозяйства представило письменные объяснения по делу, просило рассмотреть заявление в его отсутствие. В письменных объяснениях Рослесхоз указал на то, что приказом Рослесхоза от 28.04.2007 N 198 "О полномочиях Департаментов лесного хозяйства по федеральным округам" полномочия по согласованию документов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о включении земель лесного фонда в границы населенных пунктом и об установлении или изменении видов разрешенного использования земель лесного фонда были возложены на Департаменты лесного хозяйства по федеральным округам. Этот приказ утратил силу в соответствии с приказом Рослесхоза от 03.02.2010 N 34 "О согласовании документации по включению земельных участков в границы населенных пунктов либо исключением земельных участков из границ населенных пунктом, установлению или изменению вида разрешенного использования земельных участков из состава земель лесного фонда", в связи с чем, по мнению Рослесхоза, документация о переводе земельного участка должна быть представлена на согласование в Федеральное агентство лесного хозяйства.

Администрация района в отзыве на заявление поддержала доводы заявителя, сославшись на то, что процедура предоставления земельного участка им соблюдена. Правовых оснований для отказа в предоставлении участка не имелось. Земельный участок согласно документа территориального планирования отнесен к землям населенных пунктов, то есть включен в черту населенного пункта - д. Васкелово Всеволожского района, что подтверждается поселением, с разрешенным видом использования - индивидуальное жилищное строительство. Администрация района также просила рассмотреть заявление в ее отсутствие.

Заявление о рассмотрении дела в отсутствие третьего лица поступило и от Администрации поселения.

Заявителем ООО "Пансионат XXI века" представлены письменные пояснения по заявлению, в которых Общество поддержало доводы заявления, сославшись на то, что заключение Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, явившееся предметом рассмотрения земельной комиссии, дано до вступления в силу постановления Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства". Федеральное агентство Лесного хозяйства действует, в том числе, и через свои территориальные подразделения. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 28.04.2007 N 198, который действует по сей день, возлагает полномочия по согласованию документов о включении или исключении земель лесного фонда из границ населенных пунктов и установлении или изменении видов разрешенного использования земель лесного фонда, на Департаменты лесного хозяйства по федеральным округам. Документы представлены Земельной комиссии согласно порядку, действующему на момент их представления. Ответчиком доказательств соответствия его действий закону не представлено, оснований для отказа во включении земель в категории земель поселения не имеется. Наличие неточностей в оформлении Земельной комиссией документов указывает на ненадлежащее выполнение своих обязанностей Леноблкомимуществом. Правовое значение имеет только отказ в согласовании, во всех остальных случаях подразумевается согласие. Указание на обязанность принять решение в резолютивной части судебного акта соответствует положениям статьи 201 АПК РФ.

В судебное заседание апелляционного суда Администрация района, Администрация поселения, Рослес, извещенные надлежащим образом, не явились. С учетом мнения лиц, обеспечивших явку в судебное заседание, и в соответствии с положениями статьи 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Представитель Общества поддержал доводы заявления. Представители Правительства и Леноблкомимущества против удовлетворения апелляционной жалобы возражали, ссылаясь на отсутствие согласования со стороны Федерального агентства лесного хозяйства.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, апелляционный суд считает, что заявление подлежит удовлетворению.

Материалами дела подтверждается, что ООО "Пансионат XXI века" принадлежат на праве собственности объекты недвижимого имущества, представляющие собой имущественный комплекс Летнего пансионата-гостиницы, расположенные по адресу - Ленинградская область, Всеволожский район, дер. Васкелово, 34-й км Приозерского шоссе. Под объектами недвижимости сформирован земельный участок площадью 47500 кв.м с кадастровым номером 47:07:01-55-004:0020, относящийся к землям лесного фонда.

С целью осуществления реконструкции принадлежащих ему объектов недвижимости, Общество обратилось в Администрацию МО "Куйвозовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" с просьбой о переводе земельного участка из категории земель "лесного фонда" в категорию земли "населенных пунктов".

На заседании межведомственной земельной комиссии МО "Всеволожский муниципальный район "Ленинградской области 14.05.2008 (протокол N 19) было принято решение обратился в Правительство Ленинградской области с ходатайством о переводе земельного участка в категорию земли "населенных пунктов".

Включение в границу деревни Васкелово муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение Всеволожского района Ленинградской области спорного земельного участка согласовано письмом Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу от 08.05.2009 N СШ-05/443. Копии документов о включении земельного участка в границы населенного пункта поселка Васкелово направлены Ленинградским областным комитетом по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество) также руководителю Федерального агентства Лесного хозяйства с письмом от 25.01.2011 N 11-299/11-0-1.

Письмом от 07.07.2010 N 16-867/10-0-1 Комитет по архитектуре и градостроительству Администрации Ленинградской области, со ссылкой на Распоряжение главы Администрации поселения от 25.01.2006 N 06 о разрешении на проведение реконструкции строений и неоднократное принятые органами местного самоуправления решения о целесообразности перевода спорного земельного участка в земли населенных пунктов согласовал принятие решения о включении в границы деревни Васкелово спорного земельного участка. Из письма Комитета по архитектуре и градостроительству следует, что руководителем Агентства лесного хозяйства по Ленинградской области и Санкт-Петербургу в целях перевода земель лесного фонда в земли иных категорий утвержден Акт выбора участка лесного фонда от 29.12.2006 N 1 и Акт натурного технического обследования участка лесного фонда от 27.03.2007. Проект границ участка в целях его перевода утвержден распоряжением Председателя комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области от 26.12.2007 N 726. Начальником Департамента лесного хозяйства по северо-западному федеральному округу согласовано включение участка земель лесного фонда в границу деревни Васкелово (письмо N СШ-05/443 от 08.05.2009). Также в письме отражено, что в процессе подготовки проекта генерального плана Куйвозовского сельского поселения обоснована возможность и целесообразность включения спорного участка в границы деревни Васкелово, что подтверждено письмами НИИП Градостроительства от 11.01.2010 N 18 и от 26.05.2010 N 535, фрагментом проекта генерального плана поселения с предложениями по установлению проектных границы деревни Васкелово и пояснительная записка по обоснованию включения в границу деревни Васкелово участка с кадастровым номером 47:07:01-55-004:0020.

Вопрос о включении земельного участка в границы населенного пункта с изменением разрешенного вида использования для индивидуального жилищного строительства вынесен на рассмотрение Земельной комиссии Ленинградской области. Решением от 17.03.2011 Леноблкомимуществу рекомендовано начать подготовку соответствующего проекта распоряжения Правительства Ленинградской области.

Проект распоряжения был подготовлен и представлен на согласование в Юридический комитет Правительства Ленинградской области, который, Заключением от 28.03.2011 N ЮК-012-1347/10-1-1, с учетом положительного согласования департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу признал Проект не противоречащим действующему законодательству.

Тем не менее, никакого решения по представленным документам Правительством Ленинградской области принято не было.

Согласно положениям статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе с заявлениями о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае, Правительством Ленинградской области допущено бездействие, выразившееся в том, что указанным органом не было принято никакого решения по представленным документам о переводе земельного участка в категорию "земли населенных пунктов". Указанное бездействие нарушает права и законные интересы заявителя в области предпринимательской деятельности, поскольку препятствует эксплуатации объектов недвижимого имущества, расположенных на спорном земельном участке, принадлежащих заявителю, которые могут быть использованы для использования в целях систематического извлечения прибыли. Обстоятельства, свидетельствующие о нарушении законных интересов Общества, имеют место вне зависимости от того, от кого именно поступило ответчику обращение о переводе земель.

Положениями статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) допускается изменение видов разрешенного использования земельных участков и включения их в границы населенных пунктов. Согласно пункту 2 указанной статьи, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков.

По условиям пункта 3 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ, порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований Закона N 191-ФЗ может быть установлен законами субъектов Российской Федерации.

Право на обращение о включении земельного участка в границы населенного пункта предоставлено пунктом 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ как органам местного самоуправления, так и органам государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации посредством направления мотивированного заявления с приложением кадастрового паспорта земельного участка в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт. Это условие в данном случае Обществом соблюдено.

Органы местного самоуправления выполнили требования пункта 5 указанной выше статьи, подготовили и направили в исполнительный орган государственной власти Ленинградской области заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы деревни Васкелово и о возможности установления истребуемого вида разрешенного использования земельного участка. С учетом заявленного вида использования земельного участка - для индивидуального жилищного строительства, проведения публичных слушаний по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта не требовалось.

Обязанность по исполнению условий пункта 14 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ о согласовании перевода земельных участков, в том числе посредством направления документов в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение лесными участками (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае, если предполагается включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков из состава земель лесного фонда возлагается на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данное условие было исполнено Леноблкомимущество, направившего пакет документов в Федеральное агентство лесного хозяйства с письмом от 25.01.2011 N 11-299/11-0-1. Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом согласно подпункту 1.1 Положения о Ленинградском областном комитете по управлению государственным имуществом, утвержденном постановлением Правительства Ленинградской области от 23.04.2010 N 102, является органом исполнительной власти Ленинградской области, на который согласно пункту 2.36 названного положения возложены, в том числе, функции по приему и рассмотрению ходатайств о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую, заявлений и заключений о включении земельных участков в границы населенных пунктов и об исключении из границ населенных пунктов, а также подготовку проектов соответствующих распоряжений Правительства Ленинградской области как исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на принятие соответствующего решения.

Доказательств получения отказа в согласовании от Федерального агентства лесного хозяйства, в срок, установленный пунктом 16 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ, не имеется.

Между тем, согласно пунктам 16, 17 указанной статьи, в случае непоступления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации информации в письменном виде от органов, поименованных в пункте 14 названной статьи, заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта и об изменении вида разрешенного использования земельного участка считается согласованными с указанными органами, в связи с чем, доводы ответчика и Леноблкомимущества об отсутствии согласования изменения разрешенного вида использования земельного участка с Федеральным агентством лесного хозяйства подлежат отклонению.

Кроме того, в уполномоченный орган исполнительной власти Ленинградской области было представлено согласование Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, который по состоянию на дату выдачи соответствующего заключения (08.05.2009), согласно пункту 4.2.2..Положения о Департаменте лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 26.04.2007 N 196 был наделен полномочиями по рассмотрению материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий. Поскольку срок действия согласования не установлен, соответствующее заключение незамедлительно было представлено уполномоченному органу государственной власти Ленинградской области, изменение впоследствии порядка согласования перевода земель в Рослесхозе не влечет аннулирования согласования, выданного Департаментом лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу.

Поскольку специальный закон о порядке включения земель в земли населенных пунктов в Ленинградской области не принят, Правительство Ленинградской области как исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, поименованный в статье 4.1 Закона N 191-ФЗ был обязан действовать в порядке, установленном данной статьей.

Согласно пункту 18 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта и об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения в срок не более чем тридцать дней с даты поступления указанны в пункте 13 приведенной статьи документов. При этом, положениями пунктов 19, 20, 21 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решения о переводе земельного участка.

Таким образом, бездействие Правительства Ленинградской области, не принявшего в установленный срок никакого решения, нарушает указанные выше положения закона.

В силу положений, части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 ГК РФ бремя доказывания законности действий (бездействия) государственных органов возлагается на последних. В нарушение приведенной нормы, ни ответчиком, ни третьими лицами не представлено доказательств законности непринятия решения о включении спорного земельного участка в земли населенного пункта с изменением вида его разрешенного использования, в том числе и наличия оснований для отказа в удовлетворении заявления.

При таких обстоятельствах, с учетом изложенного выше и положений статьи 201 АПК РФ, оспариваемое бездействие следует признать незаконным, обязав исполнительный орган государственной власти устранить допущенное им нарушение прав и законных интересов заявителя путем принятия решения об обязании Правительства Ленинградской области принять решение о включении земельного участка в границы населенного пункта пос. Васкелово с изменением вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Поскольку наличие оснований для принятия такого рода решения в данном случае являлось предметом судебного разбирательства, в рамках которого ответчик не был лишен возможность представлять возражения относительно законности принятия такого решения, и в судебном порядке было установлено выполнение всех предусмотренных законом условий для принятия положительного решения, устранение допущенного ответчиком нарушения прав заявителя заявленным Обществом способом не может быть квалифицировано как вмешательство в компетенцию соответствующего органа и не превышает пределы судебного усмотрения, установленные статьей 201 АПК РФ.

Заявление ООО "Пансионат XXI века" следует удовлетворить в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь частью 6.1 статьи 268, статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.05.2012 по делу N А56-7699/2012 отменить, принять новый судебный акт:

Признать незаконным бездействие Правительства Ленинградской области, выразившееся в уклонении от принятия решения о включении земельного участка с кадастровым номером 47:07:01-55-004:0020, площадью 47500 кв.м., в границы населенного пункта пос. Васкелово Муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области с изменением вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

Обязать Правительство Ленинградской области принять решение о включении земельного участка с кадастровым номером 47:07:01-55-004:0020, площадью 47500 кв.м, в границы населенного пункта пос. Васкелово муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области с изменением вида разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства".

Взыскать с Правительства Ленинградской области в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Пансионат XXI века" 2000,00 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Председательствующий

Н.В. Аносова

Судьи

Л.Н. Марченко И.В. Масенкова