Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 ноября 2012 г. N 19АП-5773/12

город Воронеж

14 ноября 2012 г.

Дело N А14-9660/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 ноября 2012 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Воронежской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

от ИП Комаровой С.В.: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 11.09.2012 по делу N А14-9660/2012 (судья С.С. Федосова) по заявлению ИП Комаровой С.В. (ОГРН 405366210100584, ИНН 366217910732) к ФГБУ "ФКП Росреестра" (ОГРН 1027700485757), о признании недействительным решения от 26.07.2012г. N36/12-61625 об отказе в учете изменений объекта недвижимости,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Комарова Светлана Валериевна (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Комарова С.В.) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к федеральному бюджетному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Воронежской области о признании недействительным решения от 26.07.2012г. N 36/12-61625 об отказе в учете изменений объекта недвижимости, с учетом принятых судом уточнений.

Определением арбитражного суда от 05.06.2012г. произведена замена ответчика на его правопреемника - федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - ФГБУ "ФКП Росреестра", Учреждение, орган кадастрового учета).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 11.09.2012 заявленное требование удовлетворено, решение ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" от 26 июля 2012 года N 36/12-61625 об отказе в учете изменений объекта недвижимости признано незаконным. Учреждение обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Комаровой С.В.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФГБУ "ФКП Росреестра" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Воронежской области, как вынесенное при неправильном толковании норм материального права.

В обоснование своих доводов податель жалобы ссылается на то, что в орган кадастрового учета заявителем не была представлена копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка, необходимого при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением разрешенного использования. Ссылается на то, что обязательность предоставления такого документа предусмотрена п. 9 ч. 1 ст. 22 Федерального закона N 221-ФЗ от 24.05.2007 "О государственном кадастре недвижимости". Кроме того, податель жалобы полагает, что в силу ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" наличие публичных слушаний является обязательным условием перевода объекта из одной категории видов разрешенного использования в другую. В связи с тем, что документов, подтверждающих проведение публичных слушаний, предпринимателем в орган кадастрового учета представлено не было, заявитель жалобы считает оспариваемое решение законным.

ИП Комарова С.В. в отзыве на апелляционную жалобу против ее удовлетворения возражает, полагая принятое решение неподлежащим отмене. Указывает, что при изменении вида разрешенного использования на жилищное строительство - ни решения главы местной администрации, ни проведения публичных слушаний не требуется. Предприниматель считает, что положения п. 1 ст. 53 ЗК РФ, на которые ссылается податель жалобы, в рассматриваемом случае неприменимы, поскольку данная норма регулирует предоставление земельного участка, а не изменение вида его разрешенного использования, а также распространяется на граждан, в то время как заявитель по делу является индивидуальным предпринимателем.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, Учреждение ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. В связи с чем, в силу статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело рассмотрено судом в отсутствие неявившихся участников процесса, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив соответствие выводов Арбитражного суда Воронежской области установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого решения, и исходя из доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что Постановлением Администрации Новоусманского 1-го сельского поселения N 438 от 06.05.2011 утверждена схема расположения на кадастровом плане территории земельного участка площадью 25 000 кв. м, расположенного по адресу: Воронежская область, Новоусманский район, с.Новая Усмань, ул.Освобождения, с разрешенным использованием - для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, категория земель - земли населенных пунктов.

Земельный участок на основании решения отдела по Новоусманскому району ФГУ "ЗКП" по Воронежской области N 16/11-2161 от 27.05.2011 поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 36:16:0101019:532.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 21.12.2011 серии 36-АГ 511889Ю, Комарова С.В. на основании договора купли-продажи от 13.01.2011 приобрела указанный земельный участок в собственность.

ИП Комаровой С.В. 22.12.2011г. принято решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на индивидуальное жилищное строительство.

28.03.2012г. Предприниматель обратилась в ФГБУ "ФКП Росреестра" с заявлением об изменения разрешенного вида использования земельного участка с кадастровым номером 36:16:0101019:532 на индивидуальное жилищное строительство. К такому заявлению были приложены: доверенность представителя, решение от 22.12.2011, свидетельство о государственной регистрации права от 21.12.2011 серии 36-АГ 511889Ю.

По результатам рассмотрения поданного заявления ФГБУ "ФКП Росреестра" Решением N 36/12-30228 25.04.2012г. приостановило осуществление кадастрового учета указанного выше земельного участка со ссылкой на пункт 4 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.07.2007г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и предложило заявителю представить документ, подтверждающий установленное разрешенное использование объекта недвижимости.

В связи с истечением срока приостановления кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 36:16:0101019:532, орган кадастрового учета 25.07.2012г. принял решение N 36/12-61625 об отказе в учете изменений объекта недвижимости в связи с неустранением обстоятельств, послуживших основанием для приостановления.

Посчитав указанный отказ незаконным, ИП Комарова С.В. обратилась в Арбитражный суд Воронежской области за судебной защитой.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при обращении Комаровой С.В. орган кадастрового учета был обязан осуществить кадастровый учет изменений земельного участка с кадастровым номером 36:16:0101019:532, а отказ ФГБУ "ФКП Росреестра" в изменении вида разрешенного использования объекта недвижимости нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом суд исходил из того, что законодатель вплоть до 31 декабря 2012 г. предоставил право собственникам земельных участков, в случае если не приняты правила землепользования и застройки, изменять существующий вид разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Апелляционная инстанция соглашается с указанной позицией суда первой инстанции исходя из следующего.

Одним из способов защиты гражданских прав в силу статьи 12 Гражданского кодекса российской Федерации (далее - ГК РФ) является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В качестве квалифицирующих признаков для признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления законодатель выделил два взаимосвязанных признака - несоответствие закону или иным правовым актам и нарушение этим актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица (статья 13 ГК РФ).

Исходя из части 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом в силу ст. 65 АПК РФ, обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом, действием (бездействием) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт, действие (бездействие).

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон "О государственном кадастре недвижимости"), определено, что государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с данным Законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных этим Законом сведений.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества часть 3 указанной статьи признает действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных Законом "О государственном кадастре недвижимости" сведений о недвижимом имуществе.

Статья 7 данного Закона закрепляет состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости, состоящих из сведений об уникальных характеристиках объекта недвижимости и дополнительных сведений о нем. К дополнительным сведениям пунктом 14 части 2 указанной статьи отнесено разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 14 Приказа Минэкономразвития РФ от 04.02.2010 N 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", в Реестре должна содержаться запись о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, содержащая информацию о видах разрешенного использования объектов недвижимости, а также предельные максимальные и минимальные размеры земельных участков, входящих в состав территориальной зоны.

Таким образом, изменение одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования требует внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости.

Согласно ч. 3 ст. 16 Закона "О государственном кадастре недвижимости", кадастровый учет в связи с изменением любых указанных в пунктах 7, 10 - 17 части 2 статьи 7 данного Федерального закона сведений (в том числе сведений об изменении вида разрешенного использования) осуществляется на основании соответствующих документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия или в ином установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке.

Изменение названных сведений также осуществляется на основании обращения с заявлением лица, имеющего право на такое обращение.

Правом на обращение с заявлениями об учете изменений объектов недвижимости частью 3 статьи 20 указанного Закона наделены собственники таких объектов недвижимости.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что Комаровой С.В. на праве собственности принадлежат земельный участок площадью 25 000 кв. м, расположенного по адресу: Воронежская область, Новоусманский район, с.Новая Усмань, ул.Освобождения, с разрешенным использованием - для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, категория земель - земли населенных пунктов.

В связи с принятием собственником участка решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка на индивидуальное жилищное строительство, Предприниматель обратилась в орган кадастрового учета с заявлением об учете изменений объекта недвижимости.

Статьей 22 Закона о кадастре определен перечень необходимых для осуществления кадастрового учета документов. В указанный перечень входит, в том числе и копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением разрешенного использования.

Согласно расписке в получении документов, представленных заявителем по делу для осуществления кадастрового учета изменений, такой документ Комаровой С.В. представлен не был.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 26 Закона N 221-ФЗ, орган кадастрового учета принимает решение о приостановлении осуществления кадастрового учета в случае, если не представлены необходимые для кадастрового учета документы. Такое решение было принято ФГБУ "ФКП Росреестра" 25.04.2012.

Органом кадастрового учета в решении N 36/12-61625 от 25.07.2012г. в качестве основания для отказа в учете изменений указано на истечение срока приостановления кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 36:16:0101019:532, а также на неустранение обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении кадастрового учета.

Соглашаясь с выводом суда первой инстанции об отсутствии у органа кадастрового учета законных оснований для приостановления и отказа в учете изменений спорного земельного участка, апелляционный суд руководствуется следующим.

В ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Из представленных в материалах дела документов следует, что спорный земельный участок относится к землям населенных пунктов.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли, указанные в п. 1 этой статьи, в том числе земли населенных пунктов, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателем самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии с п. 7 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территориальная зона представляет собой зону, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В п. 1 ст. 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В п. 2 той же статьи Кодекса предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерных и транспортных инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного значения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

По смыслу приведенных норм с учетом положений ст. 30 ГрК РФ, зонирование земель населенных пунктов производится градостроительной документацией.

В соответствии со ст. 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В силу частей 2 и 6 статьи 30, статьи 32 ГрК РФ, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки правообладатель земельного участка может выбрать вид разрешенного использования в соответствии с вышеуказанными положениями Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом области, правила землепользования и застройки Новоусманского района Воронежской области на момент обращения Предпринимателя в орган кадастрового учета не были приняты.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 29.12.2004г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 года решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.

Данной статьей предусмотрены два исключения, при которых принятие решения главой местной администрации и проведение публичных слушаний не требуется:

- в случае изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство,

-в случае, предусмотренном пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 названного Федерального закона.

Таким образом, из анализа приведенной выше нормы следует, что законодатель вплоть до 31 декабря 2012 г. предоставил право собственникам земельных участков, в случае если не приняты правила землепользования и застройки, изменять существующий вид разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Следовательно, при таком изменении характеристик объекта недвижимости предоставление в орган кадастрового учета распорядительного документа (решения) соответствующего органа, предусмотренного ст. 22 Закона о кадастре не требуется.

В действующем законодательстве понятие жилищного строительства используется, однако четкое определение того, что относится к данному виду строительства, отсутствует.

Вместе с тем из анализа содержания норм Федерального закона от 24.07.2008г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", а также статьи 30.1 ("Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности") суд области обоснованно исходил из того, что к жилищному строительству следует относить как строительство многоквартирных домов, так и жилых домов в том числе индивидуальных жилых домов.

На основании изложенного, к спорным правоотношениям, касающимся изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 36:16:0101019:532 "для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения" на вид "для индивидуального жилищного строительства" применима статья 4 Федерального закона от 29.12.2004г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не требующая в данном случае принятия главой местной администрации соответствующего решения и организации публичных слушаний.

Принимая во внимание, что Предпринимателем в целях осуществления учета изменений в уполномоченный орган были представлены все необходимые документы, выраженный в решении от 26.07.2012г. N 36/12-61625 отказ ФГБУ "ФКП Росреестра" в учете изменений объекта недвижимости, при отсутствии предусмотренных законом оснований, противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенных обстоятельств, апелляционный суд приходит к выводу о наличии квалифицирующих признаков, о которых говорится в ст. 13 ГК РФ, и с которыми законодатель связывает признание недействительным акта органа местного самоуправления.

В связи с чем, вывод суда области о незаконности оспариваемого решения апелляционный суд признает верным, соответствующим установленным по делу обстоятельствам, основанным на правильном применении норм материального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда, сделанные с учетом установленных фактических обстоятельств, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

С учетом сделанных выводов апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта и удовлетворения требований заявителя.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ государственная пошлина относится на заявителя жалобы.

В силу пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, государственные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, от уплаты государственной пошлины освобождены, и Учреждением пошлина не уплачивалась, следовательно, основания для разрешения вопроса о распределении судебных расходов у суда апелляционной инстанции не имеются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 11.09.2012 по делу N А14-9660/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Воронежской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа через суд первой инстанции в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

Н.Д. Миронцева Е.А. Семенюта