Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 ноября 2012 г. N 15АП-5826/12, N 15АП-5654/2012

город Ростов-на-Дону

N 15АП-5826/2012-НР N 15АП-5654/2012-НР

14 ноября 2012 г.

дело N А53-22091/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 ноября 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Л. А.

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Торговая Фирма "Донские зори" - представитель - Пендюрин Никита Петрович, доверенность от 10.01.2012г.,

от Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону - представители: Хачатурян Артур Валерьевич, доверенность от 30.10.2012г., Гахаев Евгений Иванович, доверенность от 14.03.2012г., после перерыва: Ланко Андрей Викторович, доверенность от 15.10.2012 г. N 889; Семичев Дмитрий Александрович, доверенность от 22.03.2012г. N 201,

от Администрации г. Ростова-на-Дону - представитель - Киселева Татьяна Игоревна, доверенность от 10.07.2012 г.,

от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Ростову-на-Дону поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя;

представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону и Администрации г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.04.2012 по делу N А53-22091/2011, принятое в составе судьи Паутовой Л.Н.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговая Фирма "Донские зори"

к Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, Администрации г. Ростова-на-Дону

при участии третьих лиц: Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Ростову-на-Дону, Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону,

о признании незаконными действий

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Торговая Фирма "Донские зори" (далее - ООО "ТФ "Донский зори") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании незаконными действий по изменению схемы организации дорожного движения на кольцевом пересечении пр. Космонавтов - ул. Волкова в части ликвидации располагавшихся до кольцевого пересечения пешеходных переходов через пр. Космонавтов и через ул. Волкова; обязании совершить действия по восстановлению указанных пешеходных переходов (с учетом уточнения первоначально заявленных требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением суда от 06.04.2012 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что основные входы в принадлежащий обществу торговый центр запроектированы напротив существующих пешеходных переходов. Перенос переходов приведет к уменьшению числа посетителей торгового центра. Департаментом не представлено расчетов по исследованию потоков автомобильного транспорта и пассажиропотоков. Заинтересованными лицами не доказано соответствие оспариваемых действий Закону.

Постановлением апелляционного суда от 28.06.2012 г. решение суда от 06.04.2012 г. отменено. В удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о законности действий департамента по изменению схемы организации дорожного движения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.08.2012 г. постановление апелляционного суда от 28.06.2012г. отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд. Суд кассационной инстанции указал на неисследование судом наличия оснований для изменения схемы движения.

При новом рассмотрении дела в судебном заседании представители департамента поддержали доводы апелляционной жалобы. Пояснили, что схема расположения пешеходных переходов изменена с целью обеспечения безопасности дорожного движения, увеличения пропускной способности кольцевого пересечения, уменьшения количества ДТП на основании данных специальной программы, моделирующей дорожное движение на спорном кольцевом пересечении. Основанием для изменения схемы движения послужили также многочисленные обращения граждан.

Представитель администрации поддержала доводы апелляционной жалобы. Считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Представитель общества против удовлетворения апелляционных жалоб возражал. Пояснил, что наличие правовых оснований для изменения схемы дорожного движения департаментом не доказано. Основные входы в принадлежащий обществу торговый центр запроектированы напротив существовавших пешеходных переходов. Департаментом не представлено никаких расчетов по исследованию потоков автомобильного транспорта и пассажиропотоков, свидетельствующих о сложной дорожной ситуации на кольцевом пересечении.

В судебном заседании 31.10.2012г. в порядке ст. 163 АПК РФ объявлено определение о перерыве до 07.11.2012г. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону в марте 2011 года изменена схема организации дорожного движения на кольцевом пересечении пр. Космонавтов - ул. Волкова путем переноса располагавшихся до кольцевого пересечения пешеходных переходов через пр. Космонавтов и через ул. Волкова.

Полагая, что действия департамента по изменению схемы организации дорожного движения являются незаконными, ООО "ТФ "Донские зори" обратилось в суд с настоящими требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции не учел следующих обстоятельств.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, действия департамента могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных действий закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит не доказанным.

Часть 1 статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) предписывает органам местного самоуправления осуществлять мероприятия по организации дорожного движения как комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, в целях повышения его безопасности и пропускной способности. Часть 2 этой же статьи устанавливает необходимость обязательной разработки и проведения указанных мероприятий на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

В силу статьи 3 Федерального закона N 196-ФЗ основным принципом обеспечения безопасности дорожного движения является приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации стандартами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения (часть 1 статьи 22 Федерального закона N 196-ФЗ).

Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" дорожная деятельность отнесена к вопросам местного значения и является предметом ведения местного самоуправления.

В соответствии с Положением о Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее - департамент), утвержденном решением Ростовской-на-Дону Городской думы от 21.06.2011 г. N 138, департамент является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основными задачами департамента в силу пункта 2.1 Положения являются осуществление управленческих и иных функций в области строительства, ремонта и эксплуатации автомобильных дорог и организации дорожного движения в городе Ростове-на-Дону. К функциям Департамента пункт 2.3.26 Положения относит организацию разработок схем организации дорожного движения, расстановки дорожных знаков и указателей, схем маршрутного ориентирования, эксплуатации технических средств организации дорожного движения, нанесения дорожной разметки и обустройства дорог.

Согласно Программе социально-экономического развития города на 2009-2012 годы, принятой решением городской Думы от 24.02.2009 г. N 519 основной целью развития дорожно-транспортной инфраструктуры является обеспечение устойчивого функционирования транспорта, в том числе, за счет увеличения пропускной способности перегруженных участков. Аналогичное положение предусмотрено Транспортной стратегией РФ на период до 2020 года, утвержденной Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. N 45.

Предметом настоящего спора являются действия Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону по изменению схемы организации дорожного движения на кольцевом пересечении пр. Космонавтов - ул. Волкова в части ликвидации располагавшихся на кольцевом пересечении пешеходных переходов через пр. Космонавтов и через ул. Волкова.

На основании указанной схемы было организовано движение "кольцо-главная дорога", отнесены светофорные объекты, прилегающие к кольцевому пересечению, перенесены пешеходные переходы, установлены пешеходные ограждения.

Из материалов дела усматривается, что изменение схемы организации дорожного движения на указанном участке обусловлено необходимостью увеличения пропускной способности улично-дорожной сети, увеличения безопасности дорожного движения на кольцевом пересечении и скорости транспортного сообщения по пр. Космонавтов и ул. Волкова.

Перенос пешеходных переходов на безопасное расстояние от кольцевого пересечения произведен с целью недопущения выхода пешеходов на проезжую часть в неустановленном месте и снижения риска ДТП.

Необходимость изменения схемы движения и проведения вышеназванных мероприятий подтверждается справкой-анализом Госавтоинспекции ГУ МВД по Ростовской области об оперативной обстановке в г. Ростове-на-Дону за 12 месяцев 2010 и 2011 годов, сведений ГИБДД о состоянии аварийности с участием пешеходов в зоне регулируемых перекрестков (л.д. 52-83 т. 2)

Судебная коллегия также учитывает, что постановлением Правительства РФ от 10.05.2010 N 316 внесены изменения в абзац третий пункта 13.9 Правил дорожного движения Российской Федерации согласно которым, в случае если перед перекрестком с круговым движением установлен знак 4.3 в сочетании со знаком 2.4 или 2.5, водитель транспортного средства, находящегося на перекрестке, пользуется преимуществом перед выезжающими на такой перекресток транспортными средствами. Указанные изменения вступили в силу 20.11.2010 г.

Согласно представленным суду апелляционной инстанции письмам УГИБДД МВД по Ростовской области от 06.09.2010 г., от 07.09.2010 г., адресованным Главам органов местного самоуправления, руководителям органов управления автодорогами Ростовской области, директору Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, в связи с внесением изменений в Правила дорожного движения Постановлением Правительства РФ от 10.05.2010 г. N 316, вступивших в действие с 20.11.2010 г., необходимо привести существующие схемы организации дорожного движения на пересечениях с круговым движением в соответствие с указанными изменениями путем установки перед въездом на круг дорожных знаков 4.3 ("Круговое движение"), в сочетании со знаками 2.4 ("Уступите дорогу") и 2.5 ("Движение без остановки запрещено" - л.д. 99-100 т. 3).

Таким образом, наличие в непосредственной близости от места кругового движения светофоров и пешеходных переходов создает дополнительные препятствия для пропускной способности автомобилей, направляющихся в сторону кругового движения, поскольку водители должны останавливаться, соблюдая пункты 2.4 и 2.5 Правил дорожного движения.

В соответствии с п. 1 Положения о Госавтоинспекции, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711 Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. Решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан (п. 2 Положения).

Из представленного в материалы дела Анализа дорожно-транспортных происшествий на пл. Космонавтов за период 2009-2012 г. усматривается значительное уменьшение дорожно-транспортных происшествий после выполнения работ по отнесению регулируемых пешеходных переходов от кольцевого пересечения (л.д. 105-107 т. 3).

Судебной коллегией также установлено, что основанием для изменения схемы дорожного движения на спорном кольцевом пересечении явилась Программа "Повышение безопасности дорожного движения и пропускной способности на кольцевых пересечениях в г. Ростове-на-Дону" (л.д. 39-56 т. 3).

Указанная программа направлена на повышение безопасности дорожного и пешеходного движения, пропускной способности кольцевых пересечений. При разработке программы учитывался характер пешеходного движения.

Оптимальный вариант размещения светофорных объектов определен при помощи программного обеспечения по моделированию дорожного движения "AIMSUN", принцип работы которого продемонстрирован суду апелляционной инстанции в судебном заседании.

До перенесения светофорных объектов в зоне пешеходной доступности (200м) находилось 14 многоквартирных домов; расстояние до остановок общественного транспорта от 110 до 450 м. Отнесение светофорных объектов от кольцевого пересечения привело к увеличению количества домов, находящихся в пешеходной доступности. Светофорные объекты размещены между остановками общественного транспорта, что позволяет пассажирам при выходе из общественного транспорта сразу перейти проезжую часть безопасно на регулируемом пешеходном переходе.

Оценив положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ, Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ, судебная коллегия пришла к выводу о том, что деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения относится к компетенции органов местного самоуправления. Материалы дела свидетельствуют, что спорная схема разработана департаментом в пределах предоставленных ему полномочий, утверждена соответствующим органом в соответствии с компетенцией и направлена на повышение безопасности дорожного движения и увеличения пропускной способности автодороги на кольцевом пересечении пр. Космонавтов - ул. Волкова - то есть на цели, определенные федеральным законодательством РФ (ст. 3, 21 ФЗ "О безопасности дорожного движения").

Доводы общества о нарушении СНиП 2.07.01-89 в части расстояния между пешеходными переходами не принимается судебной коллегией. Указанные правила фактически утратили силу в связи с введением в действие с 20 мая 2011 года актуализированной редакции настоящего документа СП 42.13330.2011, утв. Приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 г. N 820.

Ссылка заявителя на отсутствие проектной документации на производство работ, в том числе, по переносу пешеходных переходов, не принимается судебной коллегией как не основанная на нормах действующего законодательства, которое не предусматривается необходимость разработки проектной документации при изменении схемы организации дорожного движения.

Исходя из части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом (действиями) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия).

Доводы заявителя о том, что перенос пешеходных переходов привел к снижению коммерческой "привлекательности" торгового центра, входы которого ранее располагались напротив пешеходных переходов, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку в силу статьи 67 АПК РФ названные обстоятельства не имеют отношения к оценке правомерности действий департамента при обустройстве пешеходных переходов в городе.

Представленные заявителем соглашения о расторжении договоров аренды помещений, расположенных в принадлежащем ему торговом центре, не содержат положений о прекращении арендных отношений в связи с переносом светофорных объектов.

Судебной коллегией также отклоняется довод ООО "ТФ "Донские зори" о разработке проектной документации торгового центра с учетом расположения выходов напротив пешеходных переходов. Проектная документация подлежит разработке с учетом документов территориального планирования, к каковым схема организации дорожного движения не относится.

Оспариваемые заявителем действия департамента и новая схема организации дорожного движения не лишает общество принадлежащих ему прав и не возлагает на него никаких обязанностей. В этой связи нельзя признать, что ООО "ТФ "Донские зори" является лицом, права и законные интересы которого нарушаются данным документом и действиями департамента по его разработке.

Судебная коллегия учитывает также и то обстоятельство, что торговый центр общества, расположенный на пр. Космонавтов не введен в эксплуатацию, следовательно, изменение места установленных ранее пешеходных переходов и светофоров не может затрагивать интересы общества.

Изменение схемы организации движения путем переноса пешеходных переходов преследует цели упорядочения движения транспорта и обусловлено большим его потоком и малой пропускной способностью проезжей части и направлено на безопасное равномерное прохождение транспортного потока.

Поскольку заявитель не доказал, что оспариваемые действия департамента и не соответствуют закону или иному нормативному акту и нарушают его права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, судебная коллегия считает, что в удовлетворении заявленных требований в силу статьи 201 АПК РФ надлежит отказать.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене. В удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.04.2012 по делу N А53-22091/2011 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Л. А. Захарова

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева