Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2012 г. N 14АП-8527/12

г. Вологда

27 ноября 2012 г.

Дело N А66-5467/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И., при ведении протокола с применением аудиозаписи секретарем судебного заседания Бландовым Ю.А.,

при участии от индивидуальных предпринимателей представителя Савельевой О.А. по доверенностям индивидуальных предпринимателей Абдуллаева Садая Тельмана оглы, Алибекова Фермана Бабаевича, Гавриченко Ивана Петровича, Орлова Александра Васильевича, Корзюковой Светланы Ивановны, Савельева Владимира Викторовича; от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области Красюковой Л.К. по доверенности от 29.08.2012 N 31,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы индивидуальных предпринимателей Абдуллаева Садая Тельмана оглы, Алибекова Фермана Бабаевича, Гавриченко Ивана Петровича, Орлова Александра Васильевича, Корзюковой Светланы Ивановны, Савельева Владимира Викторовича и Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 29 августа 2012 года по делу N А66-5467/2011 (судья Басова О.А.),

установил:

администрация города Твери (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской (далее - управление, УФАС) от 03.05.2011 по делу N 04-6/05-2011 в части признания администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с установлением пунктом 2.2 Положения о конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения нормы, допускающей выставлять на конкурс городские маршруты регулярного сообщения единым лотом; в связи с включением в договор на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городском (городских) маршруте (маршрутах) регулярного сообщения пунктов 2.2.1, 2.2.2, 5.3 и в части выдачи администрации предписания о внесении изменений в указанные пункты Положения и договора.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 15.09.2011, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2011, требования администрации удовлетворены.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.03.2012 названные судебные акты отменены в связи с не привлечением к участию в деле лиц, чьи права и интересы могли быть затронуты принятыми по делу судебными актами. Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела определением суда от 16.04.2012 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: некоммерческое партнерство владельцев пассажирского и грузового транспорта "Инициатива" (далее - НП "Инициатива"), саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство владельцев пассажирского транспорта "Приоритет" (далее - НП "Приоритет"), индивидуальные предприниматели Абдуллаев Садай Тельман оглы, Алибеков Ферман Бабаевич, Гавриченко Иван Петрович, Орлов Александр Васильевич, Корзюкова Светлана Ивановна, Савельев Владимир Викторович (далее - предприниматели).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 29 августа 2012 года требования администрации г. Твери удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом, предприниматели обратились в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворения требований администрации о признании недействительным решения управления от 03.05.2011 по делу N 04-6/05-2011 в части признания администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с установлением пунктом 2.2 Положения о конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения, утвержденного постановлением от 31.12.2010 N 2847, нормы, допускающей выставлять на конкурс городские маршруты регулярного сообщения единым лотом, а также в части принятия решения о выдаче администрации предписания о внесении изменений в пункт 2.2 Положения и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, с учетом уточнения, принятого апелляционным судом.

Управление также обратилось в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение арбитражного суда от 29.08.2012 по делу N А66-5467/2011 в части признания недействительным пункта 1 решения УФАС от 03.05.2011 по делу N 04-6/05-2011 в части признания администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с установлением пунктом 2.2 Положения о конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения, утвержденного постановлением от 31.12.2010 N 2847 (далее - Положение о конкурсе), нормы, допускающей выставлять на конкурс городские маршруты регулярного сообщения единым лотом, а также в части принятия решения о выдаче администрации предписания о внесении изменений в пункт 2.2 Положения и принять по делу новый судебный акт.

Податели жалобы считают решение суда незаконным и необоснованным, нарушающим нормы действующего законодательства. В обоснование ссылаются, что УФАС документально подтверждено, что реализация пункта 2.2 указанного Положения может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов (конкурсов) на право перевозок пассажиров транспортом общего пользования г. Твери и к ограничению конкуренции на данном рынке.

Управление в отзыве на жалобу предпринимателей поддержало доводы жалобы.

Администрация, НП "Инициатива", НП "Приоритет", надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, отзывы на жалобы и представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей предпринимателей и УФАС, исследовав письменные доказательства по делу, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения в обжалуемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения арбитражного суда.

Как видно из материалов дела, постановлением администрации от 31.12.2010 N 2847 "О мерах по организации и проведению конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городском (городских) маршруте (маршрутах) регулярного сообщения" утверждено Положение о конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения (приложение N 1, далее - Положение о конкурсе), а также форма типового договора на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городском (городских) маршруте (маршрутах) регулярного сообщения (приложение N 5, далее - Типовой договор).

По заявлениям перевозчиков управлением проведена проверка указанных актов на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. По результатам рассмотрения заявлений УФАС принято решение от 03.05.2011 N 04-6/05-2011. Этим решением администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе в части установления пунктом 2.2 Положения о конкурсе нормы, допускающей выставлять на конкурс городские маршруты регулярного сообщения единым лотом; в связи с включением в Типовой договор пунктов 2.2.1, 2.2.2, 5.3. Принято решение о выдаче Администрации предписания о внесении изменений в приведенные пункты Положения о конкурсе и Типового договора.

Администрация частично не согласилась с решением от 03.05.2011 по делу N 04-6/05-2011, обжаловав его в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в обжалуемой части, и апелляционная инстанция такой вывод поддерживает.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 данного Закона).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 данного Закона предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции указано в статьях 189 и 200 АПК РФ и в разъяснениях, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" (далее - постановление от 30.06.2008 N 30).

Так, в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и частями 1 и 3 статьи 7, подпункта 1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения).

Как следует из подпункта 7 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Решение данных вопросов органами местного самоуправления взаимосвязано с полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения, возложенными на них в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения и являющимися расходными обязательствами муниципальных образований.

Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Согласно частям 1 и 3 статьи 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

При этом законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов регулирования деятельности транспортных предприятий, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Пунктом 1 части 2 статьи 30 устава города Твери к компетенции Тверской городской Думы отнесено принятие по вопросам местного значения решений, устанавливающих общеобязательные условия для исполнения на территории города Твери.

В соответствии со статьей 47 данного устава в силу полномочий администрации в области строительства и транспорта она принимает решения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города Твери.

Пунктами 10-12 устава города Твери предусмотрено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Твери, принятие решения по созданию таких условий, утверждение маршрутов и графиков движения городского транспорта общего пользования относится к вопросам местного значения и находится в компетенции администрации.

Решением от 08.07.2010 N 223 Тверская городская Дума утвердила Положение об организации транспортного обслуживания населения городским пассажирским транспортом в городе Твери (далее - Положение N 223).

Согласно пункту 2.5 Положения N 223, передача перевозчикам на обслуживание маршрутов регулярных перевозок производится на конкурсной основе в соответствии с порядком, определенным администрацией города Твери.

Во исполнение указанных полномочий администрация постановлением от 31.12.2010 N 2847 "О мерах по организации и проведению конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городском (городских) маршруте (маршрутах) регулярного сообщения" утвердила Положение о конкурсе.

Порядок организации регулярных перевозок на конкурсной основе соответствует статьям 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, порядок формирования лотов отнесен на усмотрение организатора конкурса.

Конкурс на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения проводится в целях обеспечения максимально безопасных условий перевозки пассажиров, наиболее полного и качественного удовлетворения спроса населения на транспортное обслуживание в городе Твери.

Пунктом 2.2 Положения о конкурсе установлено, что городские маршруты регулярного сообщения, свободные места на городских маршрутах регулярного сообщения выставляются на конкурс лотами. Лоты формируются организатором конкурса.

По мнению предпринимателей и управления, пункт 2.2 Положения о конкурсе препятствует возможности участия в конкурсах на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования на городских маршрутах регулярного сообщения субъектам предпринимательской деятельности, не обладающим достаточным количеством автотранспортных средств для участия в конкурсе при выставлении маршрутов на торги единым лотом, что может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов в данной сфере деятельности.

Однако сам по себе пункт 2.2 Положения о конкурсе не может свидетельствовать о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и прав предпринимателей на участие в конкурсе. В данном случае рассматривается законность названного пункта на соответствие требованиям указанной нормы, а не его реализация.

Из этого пункта не следует, что на конкурс городские маршруты регулярного сообщения будут выставляться только единым лотом (несколько маршрутов одновременно) или по частям (в виде свободных мест), поскольку порядок формирования лотов отнесен на усмотрение организатора конкурса, а выставление маршрутов на торги единым лотом не противоречит законодательству.

При этом следует отметить, что формирование при проведении конкурса лотов с включением нескольких маршрутов может быть использовано для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции органов местного самоуправления, и не направлено на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Такая позиция выражена и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 13371/10.

В рассматриваемом случае управление в обоснование своей позиции не сослалось на какую-либо норму законодательства, запрещающую выставлять маршруты на торги единым лотом. Нормы, обязывающей организатора конкурса разбивать маршруты на несколько лотов, также не приведено.

Таким образом, администрация приняла указанный нормативно-правовой акт, регулирующий порядок проведения конкурса во исполнение возложенных обязанностей и в рамках предоставленных законодательством полномочий. Администрация вправе самостоятельно определять требования к организации транспортного обслуживания, в том числе и по принципу формирования лотов конкурса.

Вывод суда первой инстанции о том, что пункт 2.2 Положения о конкурсе не влечет необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и возможных последствий в виде ограничения конкуренции, является правильным.

Выводы суда, изложенные в решении от 29.08.2012, соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Иные доводы подателей апелляционных жалоб не имеют значения для рассмотрения данного спора, так как поставленные вопросы подлежат рассмотрению в рамках конкретного конкурса. Ими не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным, в связи с этим оснований для удовлетворения жалоб не имеется.

Поскольку предпринимателям в удовлетворении жалобы отказано, расходы по уплате госпошлины не возмещаются.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ при подаче апелляционной жалобы управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 29 августа 2012 года по делу N А66-5467/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуальных предпринимателей Абдуллаева Садая Тельмана оглы, Алибекова Фермана Бабаевича, Гавриченко Ивана Петровича, Орлова Александра Васильевича, Корзюковой Светланы Ивановны, Савельева Владимира Викторовича и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов