Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2012 г. N 01АП-4424/11

28 ноября 2012 г.

Дело N А11-9505/2010

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.07.2012 по делу N А11-9505/2010, принятое судьей Тимчуком Н.Г.

по заявлению открытого акционерного общества "Производственное объединение "Муромский машиностроительный завод" (ОРГН 1053302121509, Владимирская область, г. Муром, Карачаровское шоссе, д. 5Б)

о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области от 04.10.2010 N 157,

при участии:

от открытого акционерного общества "Производственное объединение "Муромский машиностроительный завод" - Филичкина А.А. по доверенности от 10.01.2012 N 144;

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области - Синюхина С.В. по доверенности от 30.10.2012 N 28-08-38/3270,

и установил:

открытое акционерное общество "Производственное объединение "Муромский машиностроительный завод" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области (далее - Управление) от 04.10.2010 N 157.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в лице Департамента мобилизационной подготовки, гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (далее - Департамент).

Решением от 13.07.2012 Арбитражный суд Владимирской области удовлетворил требования заявителя.

Управление не согласилось с принятым решением и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направил.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 13.07.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, на основании обращения Управления Федеральной службы безопасности по Владимирской области от 27.07.2010 N 86/22/1076, приказа руководителя Управления от 02.09.2010 N 159-рп, удостоверения N 159 и программы проверки от 30.08.2010 Управлением в период с 06.09.2010 по 15.09.2010 проведена плановая проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Общества за период с 01.01.2009 по 31.12.2009 с целью определения правомерности, эффективности и экономности использования им средств федерального бюджета на содержание мобилизационных мощностей.

В ходе проверки Управление пришло к выводу о неправомерном использовании Обществом средств федерального бюджета по контракту от 25.06.2009 на выполнение работ по мероприятиям мобилизационной подготовки в 2009 году.

По результатам проверки составлен акт от 15.09.2010 и Обществу выдано предписание от 04.10.2010 N 157 по устранению выявленных нарушений и принятию мер к возмещению неправомерно израсходованных средств федерального бюджета в размере 800 000 руб. в установленном законодательством порядке.

Общество не согласилось с предписанием Управления и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Положение).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

В пунктах 5.14, 5.14.1, 5.14.2 Положения установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий, проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка).

Аналогичные правила закреплены в Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н.

Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным приказом Минфина Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Регламент), определены сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

В пункте 5 раздела 1 Регламента перечислены контрольные действия, которые могут проводиться в ходе ревизии (проверки). Такие действия проводятся в отношении: организаций, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов; организаций, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности; организаций - получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; организаций любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (пункт 6 раздела 1 Регламента).

В силу статьи 1 Кодекса к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В части 1 статья 152 Кодекса в качестве участников бюджетного процесса названы получатели бюджетных средств.

Перечень получателей бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета) приведен в статье 6 Кодекса (в редакции, действующей на момент проверки). К таковым данная норма относит орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Проанализировав перечисленные правовые нормы, суд пришел к правильному выводу о том, что Общество не является получателем бюджетных средств в смысле, придаваемом данному понятию статьей 6 Кодекса, а также не относится к иным, перечисленным выше организациям, в отношении которых могут проводиться контрольные действия в ходе ревизии (проверки).

Так, представители Общества указали, что получателем бюджетных средств в данном случае является непосредственно Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в лице Департамента (государственный заказчик), с которым заключен государственный контракт от 25.06.2009 на выполнение работ по мероприятиям мобилизационной подготовки в 2009 году, в связи с чем проверка Общества могла быть осуществлена только в рамках проведения встречной проверки в рамках проверки получателя бюджетных средств.

Поскольку проверка получателя средств Управлением не проводилась, позицию Общества с учетом токования вышеназванных Положения и Регламента о том, что проверка его финансово-хозяйственной деятельности является незаконной, суд апелляционной инстанции признает правильной.

В рассматриваемом случае утверждение Управления о статусе заявителя как получателе бюджетных средств противоречит положениям пункта 5.14.2 Положения и статьи 219 Кодекса.

Довод Управления о том, что в рамках проведенной проверки деятельности заявителя последний рассматривался как исполнитель государственного контракта, получивший средства федерального бюджета согласно его пункту 5.2, также является несостоятельным. Содержание данного пункта свидетельствует лишь об источнике финансирования - федеральный бюджет по соответствующим кодам классификации.

Более того, Кодекс и бюджетное законодательство не регулируют отношения, связанные с исполнением государственного контракта с участием заявителя.

Как следует из оспариваемого предписания, Обществу вменяется неправомерное использование им средств федерального бюджета.

В статье 283 Кодекса установлены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Данный перечень ограничен основаниями, названными в Кодексе и федеральных законах.

При этом в указанный перечень не входит такое основание как неправомерное использование средств федерального бюджета, вменяемое Обществу.

В соответствии со статьей 282 Кодекса к нарушителям бюджетного процесса могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В пункте 2 статьи 284 Кодекса предусмотрено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, определенном данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 названного Кодекса, принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, закон не предусматривает такой формы реагирования на нарушение бюджетного законодательства как предписание.

В качестве нормы права, которая нарушена Обществом, в оспариваемом предписании Управления указана статья 38 Кодекса.

Данная норма устанавливает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации (статья 289 Кодекса).

Поскольку Общество не является получателем бюджетных средств, суд правомерно указал, что к нему не применимы положения статьи 38 Кодекса.

При этом нецелевое использование бюджетных средств заявителю не вменяется.

Обоснование того, в чем выражено нарушение заявителем вменяемой нормы, Управлением не представлено.

Статьи 307, 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, также указанные в оспариваемом предписании в качестве нормативного правового акта, нарушенного Обществом, регулируют обязательственные отношения гражданско-правового характера между субъектами данных отношений (абзац 2 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) с соответствующим регулированием гражданско-правовой ответственности за неисполнение таких обязательств (глава 25 названного Кодекса) и соответствующими способами их защиты (статьи 11, 12 данного Кодекса).

Таким образом, требование о возмещении заявителем неправомерно израсходованных средств федерального бюджета по контракту от 25.06.2009, изложенное в предписании от 04.10.2010, противоречит вышеуказанным правовым нормам, а также пункту 2.2 контракта, согласно которому невыполнение исполнителем календарного плана является основанием для обращения государственного заказчика в суд с требованием о расторжении контракта.

Федеральный закон от 26.02.1997 N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 31-ФЗ) осуществляет правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.

Правовыми основами мобилизационной подготовки и мобилизации являются Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе", настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в данной области (статья 3 Федерального закона N 31-ФЗ).

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона предусмотрена обязанность организаций по выполнению мобилизационных заданий (заказов) в соответствии с заключенными договорами (контрактами) в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации.

Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с предметом контракта от 25.06.2009 Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в лице Департамента (государственный заказчик) поручает, а Общество (исполнитель) принимает на себя выполнение работ по мероприятиям мобилизационной подготовки в 2009 году (пункт 1.1. контракта).

Согласно пункту 2.1 контракта названные работы выполняются исполнителем в соответствии с календарным планом, являющимся неотъемлемой частью контракта.

Календарный план (приложение 1 к контракту) содержит наименование законсервированного оборудования и место его установки, наименование оборудования, подлежащего ремонту, виды ремонтных работ и его местонахождение, а также стоимость работ.

Сторонами также утверждена смета затрат на выполнение работ по контракту (приложение 2 к контракту).

Невыполнение исполнителем календарного плана является основанием для обращения государственного заказчика в суд с требованием о расторжении контракта (пункт 2.2 контракта).

В соответствии с пунктом 1 статьи 720 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику.

Доказательством, отвечающим признакам относимости и допустимости при выполнении работ, является двусторонний акт их приема-передачи.

Как установлено судом первой инстанции и не противоречит материалам дела, 31.12.2009 исполнитель сдал, а государственный заказчик принял выполненные в полном объеме работы по контракту от 25.06.2009, о чем стороны составили акт.

Исполнение контракта также подтверждено актом сверки взаиморасчетов между сторонами за период с 01.01.2009 по 31.12.2009, объяснениями и.о. главного энергетика Общества Калинкина А.В., актом постоянной технической комиссии Общества, отчетами материальных затрат и расходов Общества, другими материалами дела.

Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

При этом судом правомерно не принята во внимание ссылка Управления на документы бухгалтерского учета, поскольку они являются внутренними, односторонними документами учета Общества и не могут опровергать данные, имеющие место в двусторонних актах сторон по исполнению ими своих обязательств.

Более того, неверное отражение хозяйственных операций Обществом при ведении бухгалтерского учета само по себе не может свидетельствовать о наличии нарушения условий контракта и фактическом неисполнении сторонами принятых обязательств.

В данном случае контракт от 25.06.2009 на выполнение работ по мероприятиям мобилизационной подготовки в установленном законом порядке недействительным не признан.

Поскольку спорные правоотношения регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, а иные нормативные акты, регулирующие данные отношения, должны соответствовать его положениям, ссылка Управления на иные нормативные правовые акты, противоречащие Бюджетному кодексу Российской Федерации, правомерно признана судом несостоятельной.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности, правильно установив фактические обстоятельства, суд первой инстанции с учетом положений действующего законодательства пришел к обоснованному выводу о том, что у Управления отсутствовали основания для принятия оспариваемого предписания.

С учетом приведенных обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое предписание Управления противоречит положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Общества.

Арбитражный суд Владимирской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.07.2012 по делу N А11-9505/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Е.А. Рубис