Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2012 г. N 09АП-33231/12

г.Москва

3 декабря 2012 г.

N А40-84908/12-139-814

Резолютивная часть постановления объявлена 26.11.2012.

Полный текст постановления изготовлен 03.12.2012.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цымбаренко И.Б.,

судей:	Москвиной Л.А., Свиридова В.А.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Кобяковой И.Г.,

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	Зайцева Н.Н. по дов. от 15.06.2012;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации г.Ангарска

на решение Арбитражного суда г.Москвы от "31" августа 2012 г. по делу N А40-84908/12-139-814 судьи Корогодова И.В.

по заявлению Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации г.Ангарска

к Федеральной антимонопольной службе

о признании частично недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации города Ангарска (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным решения Федеральной антимонопольной службы (далее - ответчик, ФАС России) от 27.03.2012 по делу N 1 15/9-12 в части признания действий Департамента, выразившихся в создании преимущественных условий деятельности муниципальному автономному учреждению г.Ангарска "Березовая роща" путем предоставления субсидии в порядке Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушающими ч.1 ст.15 Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Решением суда от 31.08.2012 в удовлетворении требований отказано. При этом суд пришел к выводу о том, что заявителем нарушены требования ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Заявитель не согласился с решением суда и подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и заявленные требования удовлетворить.

В отзыве на жалобу ответчик просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на наличие в действиях Департамента нарушений ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Представитель заявителя, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. В соответствии со ст.156 АПК РФ дело рассмотрено без его участия.

Девятый арбитражный апелляционный суд, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст.266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее не находит оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, в Федеральную антимонопольную службу в электронной форме поступило заявление Кузьменковой А.В. о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации города Ангарска Иркутской области (далее - Администрация), выразившихся в предоставлении в 2011 году субсидий на выполнение работ, оказание услуг по озеленению, благоустройству города, содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения, организации и содержанию мест захоронения единственному исполнителю без проведения торгов.

В связи с указанными обстоятельствами ФАС России возбуждено дело N 1 15/9-12 по признакам нарушения Администрацией города Ангарска и Департаментом ч.ч.1, 3 ст.15 Закона о защите конкуренции.

27.03.2012 комиссией ФАС России вынесено решение по делу N 1 15/9-12 (исх. N ПС/10949 от 10.04.2012), в соответствии с п.4 которого Департамент признан нарушившим ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции в создании преимущественных условий деятельности муниципальному автономному учреждению г.Ангарска "Березовая роща" путем предоставления субсидии в порядке Бюджетного кодекса Российской Федерации на выполнение работ, услуг, отнесенных к вопросам местного значения, что могло привести к ограничению конкуренции.

Данные обстоятельства явились основанием для обращения Департамента в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу ст.198 АПК РФ, ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также, соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для дела обстоятельства, применил нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал правомерный вывод об отсутствии совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований.

Указанный ненормативный правовой акт вынесен антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных ст.ст.22, 23, 39 Закона о защите конкуренции и п.п.1, 5.3.1, 5.3.6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331.

Согласно ч.2 ст.1 Закона о защите конкуренции целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с п.7 ст.4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

На основании ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 из положения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Апелляционный суд, вопреки доводам жалобы, соглашается с выводом суда первой инстанции о доказанности антимонопольным органом нарушения Департаментом ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Как установлено антимонопольным органом и судом первой инстанции, муниципальному автономному учреждению города Ангарска "Березовая роща" (далее - Учреждение) на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения (отсыпка дорог, асфальтирование дорог на кладбище "Березовая роща"; санитарная очистка территории кладбища "Березовая роща", кладбища, расположенного в 14 микрорайоне г.Ангарска, с вывозом мусора; акарицидная обработка кладбища "Березовая роща", кладбища, расположенного в 14 микрорайоне г.Ангарска; планировка территории действующего кладбища "Березовая роща" под захоронение) доведено муниципальное задание на выполнение работ для муниципальных нужд г.Ангарска на 2011 год.

Предоставление субсидии Учреждению осуществлялось на основании Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях), решения Думы города Ангарска Иркутской области, предусматривающего выделение соответствующей субсидии на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения.

Решением Думы г.Ангарска Иркутской области от 24.12.2010 N 559-52гД "О бюджете города Ангарска на 2011 год" (далее - Решение N 559-52гД) предусмотрено, что в 2011 году за счет средств бюджета г.Ангарска субсидии предоставляются:

- юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям г.Ангарска), индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим деятельность на территории г.Ангарска, на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, в частности, в случаях реализации работ по благоустройству (уличное освещение; содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городских поселений; озеленение; прочие мероприятия по благоустройству городских поселений) (далее - Работы по благоустройству) (п.24);

- муниципальным автономным учреждениям г.Ангарска на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнение работ) (подп.1 п.25). При этом Решением N 559-52гД предусмотрена субсидия Учреждению на организацию и содержание мест захоронения.

Таким образом, все расходы, возникающие при выполнении работ по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения, финансируются за счет средств местного бюджета.

Как следует из п.2 письма Администрации от 28.07.2011 N 1/15-1777-А, руководствуясь ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Администрацией утверждены порядки предоставления субсидий для реализации мероприятий по выполнению работ по благоустройству (постановления Администрации от 27.01.2011 N 77-г; от 27.01.2011 N 78-г; от 27.01.2011 N 79-г; от 27.01.2011 N 80-г; от 27.01.2011 N 81-г; от 27.01.2011 N 82-г).

Распоряжением Департамента от 27.01.2011 N 5 "Об утверждении муниципального задания муниципальному автономному учреждению г.Ангарска "Березовая роща" утверждено и доведено муниципальное задание Учреждению на выполнение работ для муниципальных нужд г.Ангарска на 2011 год.

В соответствии с постановлением Администрации от 08.02.2011 N 148-г "О доведении до муниципального казенного предприятия г.Ангарска "Благоустройство" заказа на выполнение работ для муниципальных нужд г.Ангарска в 2011 году" Администрация постановила:

- довести до Предприятия обязательный для исполнения заказ на выполнение работ для муниципальных нужд г.Ангарска на 2011 год;

- Департаменту обеспечить возмещение затрат Предприятия в связи с выполнением работ для муниципальных нужд г.Ангарска в 2011 году.

28.01.2011 Департамент заключил с Учреждением соглашение о предоставлении субсидии Учреждению в целях возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг для нужд муниципального образования г.Ангарска (соглашение от 28.01.2011 N 004/2011).

08.02.2011 Департамент заключил с Предприятием соглашения о предоставлении субсидий для реализации мероприятий, направленных на выполнение работ по благоустройству, за счет средств бюджета г.Ангарска (соглашения от 08.02.2011 N 004/2011; от 08.02.2011 N 002/2011; от 08.02.2011 N 003/2011; от 08.02.2011 N 005/2011; от 08.02.2011 N 006/2011; от 08.02.2011 N 007/2011).

Как усматривается из письма Предприятия от 01.02.2011 N 533, направленного в адрес ФАС России, Предприятием без проведения торгов в период с 29.12.2010 (то есть до утверждения порядков предоставления субсидий, принятия решения о предоставлении субсидии и заключения соглашений с Департаментом) по 25.10.2011 было заключено 24 договора субподряда с хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм (ООО, МУП, индивидуальный предприниматель), в том числе с Учреждением, на выполнение работ, на которые были выделены субсидии Предприятию.

Содержание письма Учреждения от 13.12.2011 N 92, направленного в адрес ФАС России, свидетельствует о том, что Учреждением без проведения торгов в период с 15.04.2011 по 01.08.2011 было заключено 5 договоров с различными хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм (казенное предприятие, ООО, индивидуальный предприниматель), в том числе с Предприятием на выполнение работ, на которые были выделены субсидии Учреждению.

Из письма Администрации от 07.03.2012 N 1/15-526-А следует, что в период с 2008 по 2010 годы работы по благоустройству выполнялись юридическими лицами различных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями на основании договоров, контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

Как правильно указал суд в своем решении, антимонопольный орган обоснованно исходил из того, что работы по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

Согласно п.1 ст.78 БК РФ субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров, работ, услуг.

Вместе с тем в постановлениях Администрации N N 77- г - 82-г не указываются в качестве возможных получателей субсидий индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг.

Постановлениями Администрации N N 78-г - 82-г, предусмотрено, что получателями субсидий могут быть только юридические лица, имеющие на праве оперативного управления муниципальное имущество, а именно: скверы и парки (постановление Администрации N 78-г); гидротехнические сооружения, расположенные по адресу: Иркутская область, город Ангарск, Южный массив, квартал 6 (постановление Администрации N 79-г); автомобильные дороги общего пользования местного значения (постановление Администрации N 80-г); муниципальное имущество, необходимое для осуществления деятельности по санитарной очистке территории г.Ангарска от мусора с кошением газонов (постановление Администрации N 81-г); муниципальное имущество, необходимое для осуществления деятельности, направленной на озеленение г.Ангарска (постановление Администрации N 82-г).

В силу п.4 ст.115, п.1 ст.120, ст.ст.296-297 ГК РФ имуществом на праве оперативного управления могут обладать автономные учреждения и казенные предприятия.

Согласно п.4 письма Администрации от 07.03.2012 N 1/15-526-А, направленного в адрес ФАС России, в оперативное управление было передано муниципальное имущество (движимое и недвижимое), в том числе необходимое Предприятию в целях выполнения работ по благоустройству.

Возможность выполнения работ по благоустройству законодательством Российской Федерации не ставится в зависимость от организационно-правовой формы лиц, которые выполняют или могут выполнять данные работы, а также от права хозяйствующих субъектов на имущество (собственность, оперативное управление и др.).

На основании п.1 ст.78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ).

В соответствии с п.23 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Согласно ч.2 ст.18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В силу ч.1 ст.54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений (ч.2 ст.3 Закона о размещении заказов).

На основании ч.2 ст.10 Закона о размещении заказов во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом.

Проведение торгов, подразумевает состязательность хозяйствующих субъектов, так как их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Ответчиком установлено, что работы по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

При этом в письме Администрации города Ангарска от 07.03.2012 N 1/15-526-А указано, что в период с 2008 по 2010 год работы по содержанию мест захоронения выполнялись юридическими лицами различных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями на основании договоров, контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том. что действия Департамента по доведению до единственного исполнителя - Учреждения обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд города Ангарска, а также финансирование затрат Учреждения в связи с исполнением указанных заказов за счет бюджетных средств, являются предоставлением преимущества, обеспечивающего конкретному лицу более выгодные условия деятельности по сравнению с другими заинтересованными лицами, то есть приводят к недопущению конкуренции, что противоречит требованиям ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч.1 ст.4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

При таких обстоятельствах, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В настоящем случае заявителем не доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении оспариваемым актом его прав и законных интересов.

С учетом изложенного представляется, что выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемого решения ФАС России действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, и об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, являются правомерными.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут явиться основанием для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Нормы материального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Ввиду изложенного, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным, обоснованным и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от "31" августа 2012 г. по делу N А40-84908/12-139-814 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.Б. Цымбаренко

Судьи

Л.А. Москвина В.А. Свиридов