Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2012 г. N 04АП-5214/12

г. Чита

06 декабря 2012 г.

дело N А10-2171/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Ячменёв Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Республиканского агентства лесного хозяйства на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 07 сентября 2012 года по делу N А10-2171/2012 по заявлению муниципального казенного учреждения Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район" (ОГРН 1030300904348, ИНН 0319001979) к Республиканскому агентству лесного хозяйства (ОГРН 1070326000513, ИНН 0326041154) о признании незаконным предписания N 232-п/2 от 15 апреля 2012 года,

(суд первой инстанции: судья Дружинина О.Н.),

при участии в судебном заседании:

от муниципального казенного учреждения Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район" - не явился, извещен;

от Республиканского агентства лесного хозяйства - Перелыгиной Л.В., представитель по доверенности от 16.01.2012,

установил:

муниципальное казенное учреждение Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район" (далее - Администрация) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Республиканскому агентству лесного хозяйства Республики Бурятия (далее - Агентство) с заявлением о признании незаконным предписания об устранении нарушений лесного законодательства РФ N 232-п/2 от 15.04.2012.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 07 сентября 2012 года заявленные требования удовлетворены.

Предписание Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия об устранении нарушений лесного законодательства РФ N 232-п/2 от 15.04.2012, признано недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

На Республиканское агентство лесного хозяйства Республики Бурятия возложена обязанность устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с указанным решением, Агентство обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, как необоснованного. По мнению Агентства предписание не конкретизирует механизм исполнения Администрацией функций в соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Из обжалуемого решения не ясно, каким образом Агентство должно устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации.

Администрация в представленном отзыве на апелляционную жалобу считает апелляционную жалобу несостоятельной и не подлежащей удовлетворению.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако Администрация явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав доводы представителя Агентства, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Агентством издан приказ N 232-П от 27.03.2012, которым предписано провести охранные мероприятия в границах лесного фонда Тарбагатайского района Республики Бурятия по осуществлению федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Проверкой установлено, что в квартале N 3, выделы N 24, 25, 26 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Авангард"), Заудинского лесничества, организована несанкционированная свалка твердых бытовых отходов вдоль лесной дороги размерами 250х100 метров, на площади 2,5 га, в объеме 200 тонн.

По результатам проверки составлен акт N 232-п\3 проверки соблюдения требований лесного законодательства Российской Федерации от 15.04.2012 года.

15 апреля 2012 года в адрес руководителя администрации МО "Тарбагатайский район" Павлову К.И. вынесено предписание N 232-п\2 об устранении нарушений лесного законодательства Российской Федерации. Названным предписанием установлено организовать в срок до 01.10.2012 ликвидацию несанкционированной свалки твердых бытовых отходов, находящихся:

- в квартале N 3, выделы N 24, 25, 26 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Авангард"), Заудинского лесничества.

Основанием для вынесения предписания указаны пункт 9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 N 417 (далее - Правила N 417), пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Не согласившись с предписанием N 232-п\2 от 15 апреля 2012 года, Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о не недействительности обжалуемого предписания правильным, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 25.01.2007 N 13 "Об утверждении Положения о Республиканском агентстве лесного хозяйства", Республиканское агентство лесного хозяйства является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим нормативно-регулятивные, исполнительно-распорядительные функции, функции по предоставлению государственных услуг, использованию и распоряжению лесами, их охране, защите и воспроизводству, правоприменительные функции в сфере лесных отношений, функции по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране), федеральному государственному пожарному надзору в лесах в пределах предоставленных органам государственной власти Республики Бурятия полномочий (далее - установленная сфера деятельности).

Основными задачами Агентства в установленной сфере деятельности являются:

"_ 2.1. Пользование и распоряжение лесами, их охрана, защита и воспроизводство в пределах предоставленных полномочий в соответствии с действующим законодательством.

2.4. Осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах.

3.1. Агентство в установленной сфере деятельности:

3.1.5. Организует использование лесов, их охрану (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиту (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечивает охрану, защиту, воспроизводство лесов (в том числе создание и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

3.1.19. Осуществляет федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на землях лесного фонда, землях иных категорий, за исключением земель обороны и безопасности, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, федеральный государственный пожарный надзор в лесах, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия".

В соответствии с Регламентом, утвержденным Указом Президента Республики Бурятия от 26.04.2012 N 76 "Об утверждении Административного регламента Республиканского агентства лесного хозяйства исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах", должностные лица Агентства имеют право:

1) осуществлять федеральный государственный пожарный надзор в лесах за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

2) вносить в исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в лесах;

3) проводить обследования и проверки лесных участков и расположенных на них объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах и пресечения их нарушений;

4) давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в лесах.

Лесным кодексом Российской Федерации установлено, что лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются в том числе на следующих принципах: 6) обеспечение охраны и защиты лесов; 10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления (статья 1)

Статьей 3 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесное законодательство регулирует лесные отношения (часть 1).

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 2).

Статьей 4 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица (часть 1).

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами (часть 2).

Статьей 6 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (часть 1).

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (часть 2).

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (часть 3).

Статьей 8 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1).

Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (часть 2).

Пунктом 9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 N 417 (далее - Правила), запрещается засорение леса бытовыми, строительными, промышленными и иными отходами и мусором.

Следовательно, Агентство является уполномоченным органом, осуществляющим нормативно-регулятивные, исполнительно-распорядительные функции, функции по предоставлению государственных услуг, использованию и распоряжению лесами, их охране, защите и воспроизводству, правоприменительные функции в сфере лесных отношений, функции по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране), федеральному государственному пожарному надзору в лесах, наделенное правом выдавать обязательные к исполнению предписания материалов дела и доводов Агентства следует, что оспариваемое предписание выдано Администрации для принятия санитарно-оздоровительных мероприятий в отношении лесов расположенных на землях лесного фонда.

Согласно статье 55 Лесного кодекса Российской Федерации, в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются (часть 1) в том числе: 4) санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия).

Правила санитарной безопасности в лесах устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 3).

Санитарно-оздоровительные мероприятия состоят в вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, очистке лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия, что прямо следует из статьи 55 Лесного кодекса Российской Федерации.

При этом суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что захламление, загрязнение лесов состоит, в том числе в размещении на землях лесного фонда, вне рамок установленного порядка, твердых бытовых отходов.

Правила устанавливают единые порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах (пункт 1).

В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах согласно подпункту "г" пункта 2 Правил осуществляются санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия).

Пункт 3 Правил устанавливает меры санитарной безопасности в лесах, которые включают в себя:

а) лесопатологический мониторинг, проведение которого обеспечивается:

в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, - Федеральным агентством лесного хозяйства;

в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, - соответствующими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности;

в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования;

в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно;

б) лесозащитное районирование, лесопатологические обследования, авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов, санитарно-оздоровительные мероприятия, проведение которых обеспечивается:

в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно;

в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, - Федеральным агентством лесного хозяйства;

в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования;

в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, - соответствующими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности.

Как следует из материалов дела и доводов Агентства оспариваемое предписание выдано Администрации для организации ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых отходов в лесах расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из названной нормы следует, что меры санитарной безопасности в виде санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах обеспечивается органами местного самоуправления соответственно, в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности муниципальных образований.

Однако доказательств, соблюдения указанных условий Агентством в суд не представлено.

Согласно материалам дела, муниципальное казенное учреждение Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район", является органом управления муниципального образования "Тарбагатайский район".

В соответствии со статьей 1 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (часть 1).

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2).

Частью 1 статьи 14 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения поселения в том числе относятся:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- осуществление муниципального лесного контроля;

Статьей 15 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено (часть 1), что к вопросам местного значения муниципального район, в том числе относятся:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- осуществление муниципального лесного контроля.

Статьей 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (часть 1).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (часть 2).

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (часть 3).

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Откуда следует, что муниципальное образование наделено властно-распорядительными, контрольными функциями в пределах определенной компетенции в отношении владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, в том числе, осуществляет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Анализируя названные нормы права и доводы Агентства, суд апелляционной инстанции не усматривает наличие у Администрации муниципального образования "Тарбагатайский район" компетенции по организации ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов (проведению санитарно-оздоровительных мероприятий) в лесах находящихся на немуниципальных землях (не являющимися муниципальными лесами).

Доводы представителя Агентства о том, что оспариваемым предписанием, они преследуют цель, понудить Администрацию создать на территории муниципального образования полигон для утилизации твердых бытовых отходов, не принимается судом апелляционной инстанции как основание для удовлетворения апелляционной жалобы, поскольку указанное не следует из оспариваемого предписания. Более того, в компетенцию Агентства не входит понуждение органов муниципального самоуправления к реализации ими возложенных на них полномочий.

При этом суд апелляционной инстанции не допускает толкования статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", как исключающей обязанность собственников земель лесного фонда надлежащим образом содержать указанные земельные участки, включая проведение ими санитарно-оздоровительных мероприятий в таких лесах.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований заявителя.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 07 сентября 2012 года по делу N А10-2171/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Ячменев Г.Г.