Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2012 г. N 19АП-5750/12

г. Воронеж

06 декабря 2012 г.

Дело N А64-5236/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29.11.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 06.12.2012.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Протасова А.И.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тамбовской области: Ненахова А.С., представитель по доверенности N 01-Д от 10.01.2012, паспорт РФ;

от открытого акционерного общества "Ростелеком": Нагорная О.В., представитель по доверенности 68 АА 0133769 от 01.04.2011, паспорт РФ;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 14.09.2012 по делу N А64-5236/2012 (судья Н.Н. Надежкина), по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тамбовской области (ОГРН 1046882304369) о привлечении открытого акционерного общества "Ростелеком" (ИНН 7707049388, ОГРН 1027700198767) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тамбовской области (далее - Управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении Открытого акционерного общества "Ростелеком" (далее - Общество) к административной ответственности, предусмотренной ч.3 ст.14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 14.09.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тамбовской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела, нарушение норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что факт совершения ОАО "Ростелеком" административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП, подтвержден материалами дела. Протокол об административном правонарушении N 95 от 28.06.2012 составлен в присутствии Суркова О.В. - начальника отдела организации эксплуатации систем коммуникаций и сетей доступа Тамбовского филиала ОАО "Ростелеком" (доверенность 01.04.2011). Таким образом, законный представитель ОАО "Ростелеком" возложил полномочия представлять интересы Общества на Суркова О.В., который в соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ воспользовался своими правами. Кроме того, в соответствии с п. 1.6 Положения о Тамбовском филиале ОАО "Ростелеком", утвержденном Советом директоров, единоличным исполнительным органом управления ОАО "Ростелеком" является президент Провоторов А.Ю. и располагается он по адресу: г. Москва, ул. 1-я Тверская-Ямская, д.14, куда и отправлялась вся корреспонденция.

Представитель ОАО "Ростелеком" против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, указанным в отзыве, считая решения суда законным и обоснованным.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Общество с ограниченной ответственностью междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (сокращенное наименование - ОАО "Ростелеком") на основании лицензии N 86467, выданной Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляет услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов.

На основании приказа от 28.05.2012 г. N 106/нд Управлением в отношении общества в период с 01.06.2012 г. по 29.06.2012 г. были проведены плановые мероприятия систематического наблюдения в целях проверки соблюдения обязательных требований в области связи и лицензионных условий по лицензии на оказание услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов N 86467.

В ходе проверки было установлено:

1. не обеспечение предоставления пользователю универсальными услугами связи информации об абонентском номере таксофона ввиду его отсутствия на информационных таблицах таксофонов на территории с. Староюрьево (ул. Кооперативная, д. 1) и с. Новиково (ул. Центральная, д. 109), чем нарушены условия абз. 3 п. 8 Положения 3 договора об условиях оказания универсальных услуг связи от 20.06.07 N УС 163/02-07;

2. не обеспечение предоставления пользователю универсальными услугами местных телефонных соединений и доступа к услугам телефонной связи, а именно, отсутствие возможности осуществления исходящих телефонных вызовов с таксофонах в деревнях Чугуновка (ул. Ситовка, д. 25) (по причине неработоспособности кнопки вызова) и д. Варваринка (ул. Зеленая, д. 14) (отсутствие возможности приема входящих телефонных вызовов, осуществления исходящих вызовов, по причине неработоспособности таксофона ("вне зоны действия сети")), в связи с чем отсутствует также возможность бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб пожарной охраны и реагирования в чрезвычайных ситуациях (номер служб "01", служба милиции "02", службы скорой медицинской помощи "03", аварийной службы газовой сети "04"), а также получения доступа к системе информационно-справочного обслуживания (номера служб "118" и "138"), чем нарушены п. 78 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.05.05 г. N 310, пунктов 1, 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.04.05 г. N 241;

3. не обеспечение предоставления пользователю универсальными услугами возможности установления платных соединений с таксофона в с. Новиково (ул. Центральная, 109) по причине не приема карты оплаты услуг связи в и в д. Чугуновка (ул. Ситовка, 25) по причине не срабатывания кнопки вызова, чем нарушены требования пп. "а", "б" пункта 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.04.05 г. N 241.

Результаты по проверке оказания ОАО "Ростелеком" универсальных услуг связи с использованием таксофонов по лицензии N 86467 оформлены справками от 14.06.2012

28.06.2012 г. государственным инспектором по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций - главным специалистом-экспертом отдела контроля (надзора) в сфере связи Управления Кожевниковым В.Г, в отсутствие законного представителя общества и в присутствии представителя Тамбовского филиала ОАО "Ростелеком" Суркова Олега Валерьевича - начальника отдела организации эксплуатации систем коммуникации и сетей доступа (по доверенности от 01.04.2011 г.) составлен протокол об административном правонарушении N 95 по признакам правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Кроме того, 29.06.2012 г. Управлением также составлен акт N А-68/0071 систематического наблюдения в отношении ОАО "Ростелеком".

В соответствии с ч. 1 и абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ Управление обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением о привлечении ОАО "Ростелеком" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Таким образом, рассматривая спор, суд обязан выяснить все существенные обстоятельства, связанные, в частности, с порядком привлечения Общества к административной ответственности.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ событие административного правонарушения фиксируется в протоколе.

В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ протокол является основной формой фиксации доказательств по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 10 постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы не только необходимостью зафиксировать факт правонарушения, но и обеспечить соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение лица, привлекаемого к ответственности (ч. 2); указанному лицу разъясняются права и обязанности, о чем в протоколе делается соответствующая запись (ч. 3); ему предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении; это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (ч. 4); копия протокола под расписку вручается лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (ч. 6); в случае неявки физического лица или законного представителя физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие (ч. 4.1)

По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой, в том числе известить его о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Заблаговременное извещение лица о месте и времени составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении является гарантией реализации прав, указанных в ст. 25.1 КоАП РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушения не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, этому корреспондирует и п. 24.1. постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 10).

В силу пункта 24.1 постановления Пленума ВАС РФ N 10 при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности, путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" связь с юридическим лицом осуществляется по адресу его регистрации (юридическому адресу).

Согласно п. 33 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 N 221 (далее - Правила), почтовые отправления доставляются в соответствии с указанными на них адресами или выдаются в объектах почтовой связи. Извещения о регистрируемых почтовых отправлениях опускаются в почтовые абонентские ящики в соответствии с указанными на них адресами, если иное не установлено договором.

Таким образом, юридическое лицо обязано обеспечить получение корреспонденции по адресу регистрации его постоянно действующего исполнительного органа.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" как следует из положений части 4 статьи 121 АПК РФ, судебное извещение, адресованное юридическому лицу, направляется по месту нахождения юридического лица, определяемому на основании выписки из Единого государственного реестра юридических лиц.

Таким образом, извещение ОАО "Ростелеком" по его официальному юридическому адресу (являющемуся и адресом его исполнительного органа) о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении является надлежащим.

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении N 95 от 28.06.2012 составлен в отсутствие законного представителя ОАО "Ростелеком", уведомленного о месте и времени составления указанного протокола письмом с уведомлением о вручении от 14.06.2012 N 1225-03/68.

В письме Роскомнадзора от 14.06.2012 N 1225-03/68 о приглашении на составление протокола содержится указание на два адреса ОАО "Ростелеком": г. Санкт-Петербург, ул. Достоевского, д. 15 (юридический адрес) и г. Москва, ул. 1-я Тверская-Ямская, д.14.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что письмо от 14.06.2012 N 1225-03/68 было направлено ОАО "Ростелеком" по адресу: г. Москва, ул. 1-я Тверская-Ямская, д.14, т.е. не по юридическому адресу Общества. Доказательства направления уведомления о составлении протокола административном правонарушении по юридическому адресу ОАО "Ростелеком" отсутствуют.

Согласно штампу входящей корреспонденции ОАО "Ростелеком", приглашение от 14.06.2012 N 1225-03/68 получено Обществом по юридическому адресу 04.07.2012, т.е. после составления протокола об административном правонарушении от 28.06.2012 N 95.

На имеющейся в материалах дела копии приглашения от 14.06.2012 N 1225-03/68 на составления протокола сделана следующая надпись: "Приглашение отправлено 14.06.2012 в 17 ч. 00 по факсу, с помощью оператора по тел. 8-800-200-00-33. По этому же номеру получено подтверждение о его получении Афанасьевой Е.А. вед. спец.". Данный документ не может считаться доказательством надлежащего извещения юридического лица (законного представителя) о месте и времени составления протокола, поскольку он не позволяет достоверно установить факт получения приглашения на протокол юридическим лицом по месту его регистрации. Из отметок на копии следует, что факс был направлен в г.Москва.

Явившийся для составления протокола об административном правонарушении представитель Тамбовского регионального филиала ОАО "Ростелеком" Сурков О.В. не являлся законным представителем Общества, поскольку из текста имеющейся в материалах дела доверенности от 01.04.2011 усматриваются общие полномочия Суркова О.В. по представлению интересов ОАО "Ростелеком". Полномочиями защитника по конкретному делу он не наделен.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце пятом пункта 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", доказательством надлежащего извещения лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Участие Сурков О.В. при составлении протокола об административном правонарушении от 28.06.2012 N 95 при наличии общей доверенности на представление интересов Общества, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе не может служить доказательством надлежащего извещения Общества о месте, дате и времени составления указанного протокола.

При составлении протокола об административном правонарушении Управление обязано было соблюдать, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ права лица, привлекаемого к административной ответственности.

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие надлежащее уведомление ОАО "Ростелеком" на дату составления протокола об административном правонарушении.

Необеспечение возможности реализации права на защиту суд считает существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности, которое не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, административный орган не обеспечил Обществу возможность реализовать гарантии защиты, в частности, воспользоваться услугами квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, акт проверки N А-68/0071, в котором отражены нарушения, выявленные в ходе проверки, был составлен 29.06.2012, т.е. после протокола об административном правонарушении N 95 от 28.06.2012.

Таким образом, на момент вынесения Управлением протокола от 28.06.2012 N 95 о совершении ОАО "Ростелеком" административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, процессуальное действие, в результате которого выявлено событие правонарушения процессуально совершено и зафиксировано не было, т.е. документального подтверждения совершения Обществом вменяемого правонарушения не имелось.

С учетом изложенного, совокупность вышеназванных нарушений свидетельствует о том, что административный орган не обеспечил ОАО "Ростелеком" возможность реализовать гарантии защиты, и не доказал объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Апелляционная коллегия признает правомерным вывод суда первой инстанции о наличии существенных процессуальных нарушений, допущенных административным органом.

Согласно п. 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суду необходимо проверять соблюдение административным органом положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, так как их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

С учетом правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 24 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10, апелляционная коллегия приходит к выводу о существенном нарушении административным органом процессуальных прав заявителя, предоставленных ему ст. 28.2 КоАП РФ.

Таким образом, судом первой инстанции, правомерно сделан вывод о существенных нарушениях со стороны Управления порядка производства по делу об административном правонарушении, в связи с чем, вынесенный в отношении Общества протокол от 28.06.2012 N 95 не может считаться принятым с соблюдением закона.

Апелляционная инстанция, исследовав доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для переоценки выводов, изложенных в решении.

Протокол об административном правонарушении, составленный с существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности не может быть оценен как достаточное достоверное и допустимое доказательство наличия события правонарушения и явиться основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Доказательств из материалов дела об административном правонарушении, опровергающих выводы суда первой инстанции, заявителем не представлено. Убедительных доводов, свидетельствующих о неправомерности выводов суда, заявителем жалобы не приведено.

Поскольку при такой квалификации правонарушение не может быть отнесено к сфере отношений с потребителями, то на него не распространяется годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

В части 1 статьи 4.5 КоАП РФ закреплено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей.

Обжалуемое решение от 14.09.2012 по делу N А64-5236/2012 принято в пределах указанного срока.

Вместе с тем, на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции срок давности привлечения Общества к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ истек.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", учитывая, что данный срок привлечения к административной ответственности не подлежит восстановлению, суд в случае его пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тамбовской области от 14.09.2012 по делу N А64-5236/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов П.В. Донцов