Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2012 г. N 01АП-4387/12

4 декабря 2012 г.

А79-2994/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буковым С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (г.Чебоксары, ИНН 2126003814, ОГРН 1022100978118) и администрации г.Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 20.06.2012

по делу N А79-2994/2012,

принятое судьей Каргиной Н.А.

по заявлениям администрации г.Чебоксары и производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 16.12.2011 N 186-АМЗ-2011,

при участии в судебном заседании представителей:

производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" - Тукманова А.Б. по доверенности от 01.07.2012 N 03-168 сроком действия один год; Сюбаева С.Х. на основании протокола от 08.05.2009 N 1;

администрации г.Чебоксары - Яковлевой Э.А. по доверенности от 30.12.2011 N 99/01-5784 сроком действия до 31.12.2012;

общества с ограниченной ответственностью "Автолайн" - Ладина В.В. на основании выписки из ЕГРЮЛ от 10.09.2012 N 11235,

и установил:

07.02.2012 администрация г.Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.12.2011 N 186-АМЗ.

09.02.2012 Производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - ПК "ЧПАП N 2", Автотранспортное предприятие) также обратилось в Арбитражный суд Чувашской республики-Чувашии о признании незаконными решения и предписания Управления от 16.12.2011 N 186-АМЗ.

Определением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 29.02.2012 заявления администрации г.Чебоксары и ПК "ЧПАП N 2" объединены в одно судопроизводства с присвоением делу N А79-2994/2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн", Общество).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 20.06.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, орган местного самоуправления и Автотранспортное предприятие обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционных жалоб заявители указывают на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

В судебном заседании представители администрации г.Чебоксары и Производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" поддержали позиции, изложенные в апелляционных жалобах и дополнительных пояснениях органа местного самоуправления, просили отменить обжалуемый судебный акт.

Представитель ООО "Автолайн" в судебном заседании указал на законность и обоснованность обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, просил отказать в удовлетворении апелляционных жалоб.

Антимонопольный орган ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что ООО "Автолайн" обратилось в Управление с заявлением, в котором указало на неправомерные действия администрации г.Чебоксары, выразившиеся в необоснованном изменении схемы движения маршрута N 40, дублирующего маршрут N 57, а также во внесении маршрута N 57 в архив.

С целью проверки поступившей информации, на основании приказа руководителя от 03.10.2011 N 366 Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 186-АМЗ-2011 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

16.12.2011 по итогам рассмотрения материалов дела Комиссия Управления приняла решение N 186-АМЗ-2011, которым признала в действиях администрации г.Чебоксары нарушение положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание, согласно которому необходимо отменить распоряжение от 21.05.2010 N 1611 и провести открытый конкурс на право осуществления регулярных пассажирских перевозок по маршруту N 57 г.Чебоксары. Об исполнении настоящего предписания предложено проинформировать антимонопольный орган до 10.02.2012.

Не согласившись с таким решением и предписанием администрация г.Чебоксары и ПК "ЧПАТП N 2" обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что оспариваемые решения и предписания Управление являются законными и обоснованными.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

По делу установлено, что распоряжением администрации г.Чебоксары от 27.03.2003 N 709-р ООО "Автолайн" предоставлено право с 03.04.2003 осуществлять работу на автобусном маршруте N 57 в режиме маршрутного такси по схеме: "ул.Кадыкова - ул.Гастелло -пр.Тракторостроителей - пр.9-ой Пятилетки - пр.И.Яковлева - ул.Привокзальная - пр.Ленина - ул.Гагарина - ул.Калинина - ул.К.Воробьевых - Московский пр. - ул. Гузовского - ул. М.Горького -ул.Университетская - ул.М.Павлова (Дом ветеранов) - ул.139 стрелковая дивизия - ул. Университетская - ул.М.Горького - ул. Гузовского - Московский пр. - ул.К.Воробьевых - ул.Калинина - ул.Гагарина - пр.Ленина - пр.И.Яковлева - пр.9-ой Пятилетки - пр.Тракторостроителей - ул.Баумана" с количеством подвижного состава 10 единиц, в соответствии с утвержденным расписанием.

27.03.2003 администрация г.Чебоксары и ООО "Автолайн" заключили договор N 22 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в г.Чебоксары.

02.04.2003 администрация г.Чебоксары утвердила паспорт автобусного маршрута N 57.

20.09.2004 администрация г.Чебоксары и ООО "Автолайн" заключили договор N 94 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в г.Чебоксары.

14.01.2005 администрация г.Чебоксары издала распоряжение N 40-р, согласно которому в связи с приостановлением у ООО "Автолайн" лицензионной деятельности на право перевозки пассажиров автомобильным транспортом и на основании пункта 4.3.1 договора от 20.09.2004 N 94 расторгнуть обозначенный договор признала утратившим силу пункт 1.5 распоряжения от 27.03.2003 N 709-р.

Вступившим в законную силу 01.12.2005 решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 14.10.2005 по делу N А79-5792/2005 на ООО "Автолайн" возложена обязанность прекратить осуществление перевозки пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 57 в режиме маршрутного таки.

Данным судебным актом установлено, что договорные отношения между администрацией г.Чебоксары и ООО "Автолайн" прекращены по истечении месяца после получения последним уведомления об одностороннем расторжении договора.

Во исполнение постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" и в целях создания единой информационной базы маршрутной сети города Чебоксары постановлением администрации г.Чебоксары от 11.08.2006 N 145 утвержден Реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта г.Чебоксары, в который маршрут N 57 не включался.

Договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа по этому маршруту со дня ведения Реестра и по настоящее время ни с кем не заключались, в установленном законодательством порядке перевозки по маршруту N 57 никем не осуществляются.

Одновременно установлено, что аспоряжением от 10.09.2003 N 2403-р "Об организации оказания услуг по перевозке пассажиров на коммерческой основе в г.Чебоксары юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями" орган местного самоуправления разрешил Автотранспортному предприятию работу на автобусном маршруте N 40 в режиме маршрутного такси по следующей схеме: "ул.Университетская -пр.М.Горького - ул.Гузовского - Октябрьское шоссе - ул.Фучика - ул.Гагарина - пр.Ленина - (с 9-00 до 16-00: ул.Фучика - 30-я дорога- рынок "Ярмарка" - ул.Гладкова) - пр.И.Яковлева - ул.Ашмарина -пл.Скворцова - ул.Ашмарина - пр.И.Яковлева - ул.Привокзальная - пр.Ленина -ул.Гагарина - ул.Фучика - Октябрьское шоссе - ул.Гузовского - ул.М.Павлова - ул.Университетская" с количеством подвижного состава 10 единиц в соответствии с утвержденным расписанием.

23.01.2008 между администрацией г.Чебоксары и ПК "ЧПАП N 2" был заключен договор N 18 на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары сроком на три года без проведения открытого конкурса.

21.05.2010 администрация г.Чебоксары издала распоряжение N 1611-р "О внесении изменения в распоряжение администрации г.Чебоксары от 10.09.2003 N 2403-р", согласно которому на основании обращения ПК "ЧПАП N 2" изменена схема маршрута N 40 и изложена в следующей редакции: "ул.Гастелло - пр.Тракторостроителей - пр.9-ой Пятилетки - пр.И.Яковлева - ул.Привокзальная - пр.Ленина - (с 9-00 до 17-00: ул.Гладкова - 30-я автодорога) - ул.Гагарина - ул.Калинина - ул.К.Воробьевых - Московский пр. - ул.Гузовского - пр.М.Горького -ул.Университетская - ул.139-стрелковая дивизия - ул.М.Павлова -ул.Университетская - пр.М.Горького - ул.Гузовского - Московский пр. - ул.К.Воробьевых - ул.Калинина - ул.Гагарина (с 09-00 до 17-00: 30-я автодорога - ул.Гладкова) - пр.И.Яковлева - пр.9-ой Пятилетки -пр.Тракторостроителей - ул.Баумана - ул.Гастелло).

В связи с изданием данного ненормативного правового акта к ранее заключенному договору от 23.01.2008 N 18 стороны оформили дополнительное соглашение.

Антимонопольный орган указывает в своем решении, что, направляя маршрут N 57 в архив и фактически признавая его закрытым в отсутствие сведений об изучении пассажиропотока на данном маршруте и указывая в качестве основания его направления "прекращение действия лицензии перевозчика, ранее осуществлявшего перевозки по данному маршруту, и изменяя схему движения маршрута N 40 также в отсутствие сведений об исследовании пассажиропотока таким образом, что маршрут N 40 стал дублировать маршрут N 57 более, чем на 50%, администрация г.Чебоксары исключила возможность доступа неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести такие права в отношении муниципального ресурса и тем самым ограничила конкуренцию на рынке регулярных пассажирских перевозок, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Однако суд апелляционной инстанции не согласен с таким подходом к данной ситуации по следующим основаниям.

Реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта г.Чебоксары начался вестись уполномоченным органом с августа 2006 года, то есть уже после прекращения договорных отношений с ООО "Автолайн".

Договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа по этому маршруту после расторжения договора N 94 или со дня ведения Реестра и по настоящее время ни с кем из хозяйствующих субъектов не заключались, и в установленном законодательством порядке перевозки по маршруту N 57 никем не осуществляются.

Маршрут N 57 в данный Реестр как официально действующий, признаваемый уполномоченным органом, не включался, соответственно, антимонопольный орган неверно квалифицировал действия органа местного самоуправления как "направление его в архив и признание закрытым".

Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" вступило в действие 03.05.2005.

Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 N 1644 "О Положении об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары" вступило 03.06.2005.

Закон о защите конкуренции вступил в действие только 26.10.2006.

Кроме того, согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

При таких обстоятельствах действия администрации г.Чебоксары по изданию распоряжения от 14.01.2005 N 40-р и невключению маршрута N 57 в Реестр не могут квалифицироваться по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Совершенные уже в 2010 году действия администрации г.Чебоксары по изменению маршрута N 40 не являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 20 и 26 Закона Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике", пунктом 4 постановления кабинета Министров Чувашской Республики от 31.05.2002 N 148 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", статьей 11 Устава муниципального образования города Чебоксары-столицы Чувашской республики вопросы организации пассажирских перевозок на внутригородских (внутрирайонных) маршрутах в режиме маршрутного такси" относятся к ведению органов местного самоуправления районов и городов.

В соответствии с пунктом 6.2 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г.Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов N 1644 орт 03.06.2005, маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением главы администрации города.

Администрация г. Чебоксары в пределах своих полномочий осуществляет взаимодействие в сфере пассажирских перевозок с исполнительными органами государственной власти Чувашской Республики, коммерческими и некоммерческими организациями по вопросам развития инфраструктуры, маршрутной сети и рынка услуг пассажирского транспорта общего пользования с учетом строительства и реконструкции дорог и искусственных сооружений; формирование рациональной маршрутной сети города Чебоксары; принятие решений об открытии новых маршрутов, изменении или закрытии существующих городских маршрутов; проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозчиками; утверждение (согласование) паспортов, схем и расписаний городских автобусных маршрутов; заключение и расторжение договоров (контрактов) с перевозчиками на осуществление перевозок пассажиров; проведение мероприятий, совместно с другими органами государственной власти, по предупреждению нарушений требований нормативных документов по организации перевозок и безопасности дорожного движения на пассажирском транспорте общего пользования; разработка и принятие нормативных документов, регламентирующих особенности организации пассажирских перевозок в городском транспортном сообщении; определение на каждом маршруте требований по виду и количеству подвижного состава, интервалов движения маршрутных транспортных средств; определение способов и средств контроля регулярности движения пассажирского транспорта на городском маршруте; присвоение городскому маршруту определенного номера в соответствии с установленным порядком нумерации маршрутов; информирование участников перевозок и контролирующих органов о сроках начала (прекращения) регулярного движения на городском маршруте и внесение соответствующих изменений в расписание движения транспортных средств; подготовка предложений по государственной поддержке пассажирского транспорта, осуществляющего городские маршрутные перевозки; организация ведения учета и своевременного представления отчетности по работе пассажирского транспорта, осуществляющего перевозки на городских маршрутах; изучение потребностей населения в перевозках, определение основных мест концентрации пассажиров, организация остановочных пунктов; информирование населения о маршрутах, расписаниях движения и об изменениях в работе пассажирского транспорта, а также предоставление иных сведений, необходимых потребителям транспортных услуг; утверждение правил пользования пассажирским транспортом на территории г. Чебоксары.

Пункт 2.3. Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96, определяет порядок изменения уполномоченным органом существующих маршрутов: определяет расположение начальных и (или) конечных остановочных пунктов маршрута; выбирает оптимальную схему движения и места размещения остановочных пунктов пассажирского транспорта; организует на маршруте предварительное обследование дорожных условий на предмет их соответствия требованиям безопасности движения; определяет по типам и маркам требуемое для обслуживания маршрута количество автотранспорта, устанавливает интервалы их движения; присваивает маршруту определенный номер в соответствии с установленным порядком нумерации маршрутов; уведомляет перевозчика и владельцев автовокзалов о дате начала (прекращения) регулярного движения автотранспорта на маршруте и вносит соответствующие изменения в расписание движения автотранспорта.

Согласно п. 2.4. вышеуказанного Положения перевозчик в течение 20 дней со дня определения его победителем конкурса либо со дня его назначения в соответствии с пунктом 4.4 данного Положения: принимает непосредственное участие в обследовании дорожных условий на маршруте и составлении акта о результатах обследования; составляет в двух экземплярах паспорт маршрута по установленной форме; разрабатывает расписание движения на маршруте с указанием времени прибытия и отправления автотранспорта по каждому остановочному пункту; представляет на утверждение уполномоченному органу паспорт маршрута вместе с актом обследования и расписанием движения.

Установлено, что изменение схемы маршрута N 40 было вызвано тем, что, несмотря на вступивший в силу судебный акт по делу NА79-5792/2005 ООО "Автолайн" продолжало и продолжает до настоящего времени неофициально осуществлять перевозки по маршруту, ранее известному как маршрут N 57, что сформировало устойчивый пассажиропоток на данном направлении.

Суд установил, что администрация г.Чебоксары не допустила нарушений требований действующего законодательства (приказ Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, утвержденное постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96) при проведении мероприятий по изменению маршрута N 40.

Совершенное в 2010 году изменение схемы маршрута N 40 само по себе не образует самостоятельного нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Установлено, что решением Управления от 25.10.2010 по делу N 96-АМЗ-2010 антимонопольный орган признал администрацию г.Чебоксары нарушившей положения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое выразилось в непроведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на действующих в городе Чебоксары автобусных маршрутах, в том числе маршруте N 40. Органу местного самоуправления выдавалось предписание о проведении открытого конкурса на всех действующих маршрутах.

Законность и обоснованность ненормативных правовых актов антимонопольного органа подтверждена судебными актами арбитражных судов по делу N А79-1114/2011.

Суды установили, что решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.06.2005 N 1644 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары, в пункте 3.7 которого определено, что предоставление маршрута для эксплуатации перевозчиком осуществляется на основе конкурса, порядок проведения которого регламентируется постановлением главы администрации города Чебоксары от 16.01.2008 N 9.

В пункте 7.1 данного положения также предусмотрено, что заказ на перевозки пассажиров размещается между перевозчиками в установленном законодательством порядке на конкурсной основе.

Администрация г.Чебоксары в январе 2008 года перезаключила с действующими перевозчиками договоры на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах (в том числе на маршруте N 40) в режиме маршрутного такси в городе Чебоксары сроком на три года без проведения открытого конкурса.

Поскольку в данном случае требовалось обязательное проведение торгов, несоблюдение указанного порядка влечет недействительность (ничтожность) заключенных договоров. В соответствии со статьей 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения, что означает для перевозчиков недействительность заключенных с администрацией г.Чебоксары договоров с момента их совершения.

Именно в этом заключается нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку орган местного самоуправления заключил договоры на новый срок без проведения конкурса, то есть предоставил преимущественные условия деятельности перевозчикам на действующих маршрутах по отношению к иным хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги.

Администрация г.Чебоксары не оспорила принятые решение и предписание, провела в апреле-мае 2011 года открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок, однако он признан несостоявшимся (кроме маршрута N 62).

Принимая во внимание, что орган местного самоуправления указал на нормы действующего законодательства, на основании которых он изменил схему маршрута N 40, а антимонопольный орган не доказал, что именно эти действия привели к ограничению конкуренции на данном товарном рынке, отсутствуют основания для признания администрации г.Чебоксары нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При установленных обстоятельствах у антимонопольного органа не было оснований для выдачи заявителю предписания, которое является еще и неисполнимым ввиду того, что официально не существует маршрут N 57, на котором предписано провести открытый конкурс, а отмена администрацией г.Чебоксары распоряжения от 21.05.2010 N 1611 не приведет к восстановлению состояния конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г.Чебоксары.

В данном случае Управление не выяснило все обстоятельства, необходимые для принятия законного решения, а изложенная в оспариваемом решении правовая позиция антимонопольного органа в нарушение статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подтверждается представленными в материалы дела доказательствами. Это привело к неверной квалификации действий администрации г.Чебоксары по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С учетом установленных обстоятельств у Управления отсутствовали законные основания для принятия оспариваемого решения и выдачи Обществу предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом, однако не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушают права и законные интересы заявителей, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Заявления органа местного самоуправления и автотранспортного предприятия подлежат удовлетворению в полном объеме.

Неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями для отмены обжалуемого судебного акта суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявлений администрации г.Чебоксары и Производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2".

Отдельно суд указывает на необоснованность доводов ПК "ЧПАП N 2" относительно непривлечения его Управлением к участию в рассмотрении антимонопольного дела с учетом следующего.

Статьей 42 Закона о защите конкуренции определен круг лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, согласно которой таковыми являются: заявитель - лицо, подавшее заявление, государственный орган, орган местного самоуправления, направившие материалы; ответчик по делу - лицо, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства; заинтересованные лица - лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом цель совместного участия нескольких лиц - облегчить рассмотрение антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства, соображения процессуальной экономии, более быстрой и эффективной защиты нарушенных прав.

Вместе с тем обязательность привлечения антимонопольным органом заинтересованных лиц к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства Законом о защите конкуренции не предусмотрена.

В соответствии со статьей 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, а на его основании предписание. Указанные акты в силу статьи 52 Закона о защите конкуренции могут быть обжалованы в том числе в арбитражный суд.

Вышеприведенная позиция поддерживается в пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

При таких обстоятельствах, лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты решением антимонопольного органа, имеют право обжаловать такое решение в судебном порядке.

В рассматриваемом случае ПК "ЧПАП N 2" реализовало свое право путем подачи настоящего заявления в арбитражный суд.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации понесенные автотранспортным предприятием судебные расходы в сумме 3000 рублей подлежат взысканию с антимонопольного органа.

В соответствии со статьями 333.21, 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная Автотранспортным предприятием государственная пошлина подлежит возвращению из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 20.06.2012 по делу N А79-2994/2012 отменить.

Признать незаконными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 16.12.2011 N 186-АМЗ-2011, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике в пользу производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" судебные расходы в размере 3000 (три тысячи) рублей.

Возвратить из федерального бюджета производственному кооперативу "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" излишне уплаченную по платежному поручению от 24.01.2011 N 44 государственную пошлину в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А.Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис