Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2012 г. N 01АП-5969/12

3 декабря 2012 г.

А79-8337/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Белышковой М.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буковым С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.09.2012

по делу N А79-8337/2012,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 16.04.2012 по делу N 10-АМЗ-2012,

при участии в судебном заседании представителей:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - Даниловой С.Г. по доверенности от 16.08.2012,

администрации города Чебоксары Чувашской Республики - Степанова С.А. по доверенности от 30.12.2011 N 29/01-5789, сроком действия до 31.12.2012;

общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Старко" - Митюкова Н.И. по доверенности от 02.08.2012 сроком действия до 02.08.2013,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.04.2012 по делу N 10-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Старко" (далее - ООО "Фирма "Старко", Общество).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.09.2012 заявленные требования удовлетворены и оспариваемый ненормативный правовой акт Управления от 16.04.2012 по делу N 10-АМЗ-2012 признан незаконным, не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" наделяет антимонопольный орган контрольными функциями, в том числе и в сфере использования земли, на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, просил ее удовлетворить.

Представитель органа местного самоуправления в судебном заседании выразил несогласие с позицией Управления, просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Представитель ООО "Фирма "Старко" в судебном заседании указал на законность и обоснованность апелляционной жалобы антимонопольного органа.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что 29.07.2005 администрация г.Чебоксары (Администрация) и ООО "Фирма "Старко" (Заказчик-застройщик) заключили договор N 55 о выполнении условий предоставления права заказчика-застройщика комплексной застройки микрорайона I "А" "Грязевской стрелки" г.Чебоксары.

Условиями данного договора на администрацию г.Чебоксары возложена обязанность по оказанию содействия заказчику-застройщику в переселении граждан из индивидуального частного сектора путём направления гражданам не позднее, чем за один год, письменных уведомлений о предстоящем возможном изъятии земельного участка и выкупе объектов недвижимости, расположенных на таком участке.

В перечне жилых домов под снос для строительства объектов коммунальной, социальной инфраструктуры в микрорайоне I "А" центральной части города Чебоксары, согласованном органом местного самоуправления 27.06.2007, указаны жилые дома N 46 по ул.Базарной и N 2 по ул.Ярмарочной.

ООО "Фирма "Старко" обращалось в администрацию г.Чебоксары письмами от 25.11.2010 N 1054, от 25.04.2011 N 490, от 15.08.2011 N 979 с просьбой издать распоряжения об изъятии земельных участков, попадающих в зону строительства автодороги по ул.Базарной, согласно схем расположения земельных участков на кадастровом плане, утверждённых органом местного самоуправления.

Распоряжением от 11.04.2011 N 808-р администрация г.Чебоксары утвердила схемы расположения земельных участков на кадастровых планах под размещение магистральной дороги по ул.Базарной, участок N 1 в микрорайоне I "А" центральной части города Чебоксары.

Посчитав, что орган местного самоуправления не выполняет свои обязательства по договору от 29.07.2005 N 55, чем препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, ООО "Фирма "Старко" обратилось в Управление с жалобой на нарушение администрацией г.Чебоксары антимонопольного законодательства.

В целях проверки поступившей информации Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 10-АМЗ-2012 по признакам нарушения положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В процессе рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к заключению о том, что администрация г.Чебоксары, допустила бездействие по исполнению взятых на себя обязательств по договору от 29.07.2005 N 55, выразившееся в неизъятии земельных участков по ул.Базарной, д.46, и ул.Ярмарочной, д.2, для строительства автодороги микрорайонного значения в районе I "А" "Грязевской стрелки", что препятствует осуществлению Обществом предпринимательской деятельности на рынке жилищного строительства.

15.04.2012 по результатам рассмотрения дела N 10-АМЗ-2012 комиссия Управления вынесла решение, которым признала действия администрации г.Чебоксары нарушившими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Предписание администрации г.Чебоксары не выдавалось, поскольку 10.01.2012 орган местного самоуправления издал распоряжение N 4 об изъятии для муниципальных нужд путем выкупа земельных участков площадью 560 кв.м, кадастровый номер 21:01:020404:7, с расположенным на нем индивидуальным жилым домом N 46 по ул.Базарной; и площадью 367 кв.м, кадастровый номер 21:01:020404:103, с расположенным на нем индивидуальным жилым домов N 2/1 по ул.Ярмарочной в г.Чебоксары.

Не согласившись с решением Управления, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие),

которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Между тем, из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние на конкуренцию действиями (бездействием) администрации г.Чебоксары; на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны администрации г.Чебоксары; антимонопольный орган не установил участников исследуемого товарного рынка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о недоказанности антимонопольным органом факта нарушения администрацией г.Чебоксары пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направлены они на защиту конкуренции.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган не установил и не доказал в рассматриваемом случае наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием администрации г.Чебоксары на определенном товарном рынке.

С учетом вышеизложенного, оспариваемое решение не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы администрации г.Чебоксары, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленного требования.

Указание суда первой инстанции на наличие между администрацией г.Чебоксары и Обществом земельного спора является неверным, однако это не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, следовательно, не является основанием к отмене решения суда.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявление администрации г.Чебоксары.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.09.2012 по делу N А79-8337/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.09.2012 по делу N А79-8337/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова М.Б. Белышкова