Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2012 г. N 14АП-8352/12

г. Вологда

21 ноября 2012 г.

Дело N А05-10264/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Левинской А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2012 года по делу N А05-10264/2012 (судья Бекарова Е.И.),

установил:

муниципальное бюджетное образовательное учреждение муниципального образования "Город Архангельск" "Средняя общеобразовательная школа N 82" (ОГРН 1022900516143, г. Архангельск; далее - заявитель, школа, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (г. Архангельск; далее - отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 14.06.2012 N 290, 291, 292, 293.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2012 года заявленные требования школы удовлетворены в полном объеме.

Отдел с решением суда не согласился и обратился в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции административный орган ссылается на наличие состава правонарушения, вмененного им школе, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, в частности неправильное истолкование законов. Считает, что проведение контроля исполнения ранее выданного юридическому лицу предписания не допускается в рамках проведения плановой проверки, так как предметы проведения и цели внеплановой и плановой выездных проверок разные.

Учреждение в отзыве просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, полагает, что проведение одновременно различных мероприятий контроля, то есть плановой и внеплановой проверок (дело N А05-10259/2012 и настоящее дело), не может касаться одних и тех же требований.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в период с 30.05.2012 по 01.06.2012 на основании распоряжения от 16.05.2012 N 34 главного государственного инспектора Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Архангельской области по пожарному надзору в отношении учреждения проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля выполнения ранее выданного предписания от 15.09.2011 N 101/1/1-14 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности при осуществлении деятельности, срок исполнения которого истекает 21.05.2012.

С копией распоряжения ознакомлена и.о. директора учреждения Коробова О.В.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 30.05.2012 N 34, согласно которому в действиях учреждения выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности. С актом ознакомлена и.о. директора учреждения Коробова О.В.

Государственным инспектором Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Архангельской области 01.06.2012 в отношении учреждения составлены протоколы об административном правонарушении N 290, 291, 292, 293, в соответствии с которыми действия учреждения квалифицированы по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). С протоколами об административном правонарушении ознакомлена и.о. директора Коробова О.В. В протоколах разъяснены процессуальные права привлекаемого к ответственности лица, последнее уведомлено о времени и месте рассмотрения материалов административной проверки.

Кроме того, проверяющим органом в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении от 01.06.2012, в соответствии с которым учреждению вменено нарушение требований о выполнении в установленный срок предписания N 101/1/1-14 по устранению нарушений действующего законодательства, что образует состав правонарушения по части 14 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 26).

Учреждению вынесено предписание от 01.06.2012 N 34/1/1-9 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности. С предписанием ознакомлена и.о. директора Коробова О.В.

Главный государственный инспектор Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Архангельской области по пожарному надзору 14.06.2012 по результатам рассмотрения материалов проверки признал муниципальное бюджетное образовательное учреждение виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, подверг штрафу в размере 155 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением от 14.06.2012 N 290, 291, 292, 293, учреждение обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы и считает, что суд первой инстанции при принятии решения обоснованно исходил из следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Указанным Законом в соответствии со статьёй 2 устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, определяется круг прав и обязанностей проверяющего и проверяемого субъектов.

Как следует из распоряжения (приказа) о проведении проверки от 16.05.2012 N 34, отдел при проведении в отношении учреждения внеплановой проверки руководствовался в том числе положениями Закона N 294-ФЗ.

Согласно пункту 6 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении в том числе государственного контроля (надзора) в области пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Основания для проведения внеплановой проверки установлены в статье 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" одним из оснований является истечение срока исполнения организацией выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленного нарушения требований пожарной безопасности.

В рамках настоящего дела 15.09.2011 в адрес учреждения было выдано предписание об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 101/1/1-14 со сроком исполнения до 21.05.2012.

Из акта проверки N 34 следует, что пункты 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 предписания выполнены не были.

Согласно части 12 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от семидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

Согласно части 14 статьи 19.5 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 12 или 13 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Таким образом, в том случае, если целью внеплановой проверки являлся контроль за выполнением ранее выданного предписания и в ходе проверки установлено невыполнение требований предписания, то результатом проверки могло бы стать решение вопроса о привлечении к ответственности по статье 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем в ходе внеплановой проверки административным органом установлены новые нарушения со стороны учреждения требований пожарной безопасности: по адресу: г. Архангельск, ул. Речников, д. 46, - в здании мастерской без естественного освещения не предусмотрена система вытяжной противодымной вентиляции для удаления продуктов горения при пожаре (оконные проемы в здании мастерской заколочены досками) (часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 1, протокол N 290); на путях эвакуации отсутствуют знаки пожарной безопасности (часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 2, протокол N 293); здание мастерской не защищено автоматический системой сигнализации (часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 3, протокол N 293); изменено функциональное назначение здания мастерских без соответствующего проекта (используется для складирования горючих материалов: мебели, краски, стульев, доски, фанеры, стремянки и т.п.) (часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 5, протокол N 290); сети противопожарного водопровода учреждения находятся в неисправном состоянии, проверка их работоспособности не осуществлялась (часть 3 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 7, протокол N 292); по адресу: г. Арханнгельск, ул. 100-й Дивизии, д. 12, - наружные пожарные лестницы и ограждение на крыше не подвергались эксплуатационным испытаниям не реже 1 раза в 5 лет (часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ - пункт 8, протокол N 291).

Нарушения, указанные в пунктах 4 (здание мастерской не оборудовано системой оповещения людей при пожаре 1-го типа) и 6 (нарушено огнезащитное покрытие (обвалилась штукатурка) на стенах и потолках здания мастерской) постановления N 290, 291, 292, 293 в соответствующих протоколах не описаны.

В статье 3 Закона N 294-ФЗ определен перечень основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, т.е. тех исходных положений, которые должны учитываться при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Цель, которую преследовал законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в Законе N 294-ФЗ, названа в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П, в котором, в частности, говорится о том, что согласно Конституции Российской Федерации в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 8). Соответственно, часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а пункт "в" статьи 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России.

По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями статей 2, 17, 18 и части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений; именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учётом изложенного выше следует признать, что в статье 3 Закона N 294-ФЗ определены лишь основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В пункте 5 статьи 3 Закона N 294-ФЗ закреплён принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Изложенный принцип законодателем введён с целью установления запрета на проведение дублирующего контроля в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же проверяемого субъекта, оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

В нарушение изложенных выше принципов административным органом одновременно в отношении одного и того же субъекта (заявителя), в отношении одних и тех же объектов проведены различные мероприятия контроля (плановая выездная проверка и внеплановая проверка) в отношении одних и тех же требований (соблюдения обязательных требований противопожарной безопасности), то есть имеет место дублирующий контроль субъекта экономической деятельности. Причём по результатам дублирующих друг друга мероприятий контроля ответчиком вынесены постановления о привлечении заявителя к административной ответственности по статье 20.4 КоАП РФ, события правонарушения в постановлениях также частично дублируют друг друга.

В соответствии с распоряжением от 12.05.2012 N 31 в период с 22.05.2012 по 08.06.2012 в отношении учреждения проведена плановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт от 08.06.2012 N 31, составлены протоколы об административном правонарушении от 08.06.2012 N 296, 297, 298, 299, 300, 301 и вынесено постановление N 296, 297, 298, 299, 300, 301 о привлечении к административной ответственности по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 155 000 руб. Кроме того, учреждению направлено предписание N 101/1/1-14 об устранении выявленных нарушений пожарной безопасности. Законность и обоснованность вынесенного постановления N 296, 297, 298, 299, 300, 301 о привлечении к административной ответственности по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 155 000 руб. рассматриваются в рамках дела N А05-10259/2012.

В ходе плановой проверки установлены нарушения, сходные с нарушениями, выявленными при внеплановой проверке, - пункты 2, 7, 17, 18, 26, 28, 29, 32, 39, 40, 41, 45, 46, 59, 65, 66, 77 постановления от 08.06.2012.

Таким образом, следует признать, что административным органом фактически одновременно проведены две проверки, имевшие одну и ту же цель - выявление нарушений обязательных требований противопожарного законодательства, существующих в период с 22.05.2012 по 08.06.2012.

Цели и задачи, которые административный орган поставил при вынесении распоряжения от 16.05.2012 N 34, необходимо было реализовать в рамках плановой выездной проверки учреждения. Такая цель, как проверка выполнения учреждением предписания от 15.09.2011, реализована не была.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что действия отдела по проведению внеплановой проверки учреждения произведены с нарушением положений Закона N 294-ФЗ.

Следовательно, незаконным является и вынесенное в отношении учреждения по результатам внеплановой проверки постановление о привлечении к административной ответственности по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ как основанное на внеплановой проверке, проведённой в нарушение закона.

Кроме того, следует принять во внимание обстоятельства, установленные в решении суда от 27.09.2012 по делу N А05-10259/2012, а именно то, что здание мастерских по адресу: г. Архангельск, ул. Речников, д. 46, где были установлены нарушения требований пожарной безопасности согласно акту от 30.08.2011, обесточено, отключено от центрального отопления и выведено из эксплуатации в связи с негодностью.

Приказом от 08.08.2011 N 250 и.о. директора школы "О смене назначения здания учебных мастерских" запрещено использование здания для проведения учебного процесса в связи с несоответствием здания требованиям пожарной безопасности и нормам СанПиН, допускать нахождение в здании учащихся.

Более того, письмом от 19.09.2012 N 120-04/6292 Департамент муниципального имущества мэрии города Архангельска сообщил учреждению, что на заседании коллегии 14.09.2012 было согласовано списание пришедшего в негодность имущества, закреплённого за заявителем на праве оперативного управления: склада материального по адресу: ул. 100-й дивизии, д. 12 и мастерских по адресу: ул. Речников, д. 46, корп.1.

Следовательно, вина школы в совершении правонарушений на объекте, выведенном из эксплуатации в связи с непригодностью, отсутствует.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы административного органа и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ и части 5 статьи 30.2 КоАП РФ подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается, госпошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2012 года по делу N А05-10264/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности Исакогорского и Цигломенского округов г. Архангельска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина Н.С. Чельцова