Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2012 г. N 02АП-7203/12 (ключевые темы: радиоэлектронные средства - радиочастотная служба - административные правонарушения - высокочастотные устройства - государственные инспекторы)

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2012 г. N 02АП-7203/12

г. Киров

29 ноября 2012 г.

Дело N А29-3845/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Осиповой Л.В., действующей на основании доверенности от 01.04.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком"

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.09.2012

по делу N А29-3845/2012, принятое судом в составе судьи Галаевой Т.И.,

по заявлению открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (ИНН: 7707049388, ОГРН: 1027700198767)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми (ИНН: 1101486117, ОГРН: 1041100418700)

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 02.04.2012 N 0097,

установил:

открытое акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - заявитель, ОАО "Ростелеком", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми (далее - ответчик, Управление Роскомнадзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 02.04.2012 N 0097, в соответствии с которым Общество привлечено к административной ответственности на основании части 2 статьи 13.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде предупреждения.

Решением суда от 28.09.2012 требования заявителя были удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с мотивировочной частью принятого судебного акта, в которой суд первой инстанции пришел к выводам о том, что Управление Роскомнадзора правомерно не проводило внеплановую проверку в отношении Общества, а протокол об административном правонарушении от 13.03.2012 составлен полномочным лицом, ОАО "Ростелеком" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие указанных выводов нормам материального права, просит изменить решение Арбитражного суда Республики Коми в части, исключив из его мотивировочной части конкретные абзацы, содержащие выводы о неубедительности доводов заявителя о допущенных административным органом существенных нарушениях процедуры проведения внеплановой проверки; о правомерности возбуждении дела об административном правонарушения по части 2 статьи 13.4 КоАП РФ на основании акта мероприятия по радиоконтролю N 11-03/12-0883 и протокола измерений технических параметров излучений радиоэлектронных средств от 21.02.2012 N 11-03/12/0583, полученных от Филиала по Республике Коми Федерального государственного унитарного предприятия "Радиочастотный центр Северо-Западного федерального округа" (далее - Филиал по Республике Коми ФГУП "РЧЦ СЗФО"); об отклонении судом доводов заявителя об отсутствии у государственного инспектора ответчика Елагина А.С. полномочий по составлению протоколов об административном правонарушении по части 2 статьи 13.4 КоАП РФ и о том, что данные действия по составлению протокола отвечают требованиям приказа Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 04.05.2010 N 70 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".

Опровергая вывод о правомерности возбуждения Управлением Роскомнадзора дела об административном правонарушении, заявитель жалобы полагает, что суд не принял во внимание порядок действий административного органа при поступлении к нему материалов по радиоконтролю от радиочастотной службы (Филиала по Республике Коми ФГУП "РЧЦ СЗФО"), установленный специальными нормативными актами. Позиция Общества сводится к тому, что в результате выявления нарушений обязательных требований ответчику следовало провести внеплановую проверку, однако данный порядок соблюден не был.

Также заявитель жалобы полагает, что у государственного инспектора Управления Роскомнадзора Елагина А.С. отсутствовали полномочия по составлению протокола об административном правонарушении на основании статьи 13.4 КоАП РФ, поскольку по данному составу правонарушении протоколы вправе составлять только руководитель Управления и его заместители.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Общества. Вместе с тем, считает незаконным обжалуемое решение суда первой инстанции и не согласен с выводом о том, что в постановлении от 02.04.2012 N 0097 не содержится мотивированного решения по делу в связи с отсутствием доказательств, свидетельствующих о наличии вины ОАО "Ростелеком". Обосновывая нарушение Обществом обязательных требований и наличия у него возможности по их соблюдению, административный орган также просит решение Арбитражного суда Республики Коми отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда представитель ОАО "Ростелеком" поддержал доводы апелляционной жалобы, требования Управления Роскомнадзора, изложенные в отзыве, не признал.

Ответчик о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил. Заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя административного органа.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании разрешения то 29.04.2008 N 306-08-0497 Общество имеет право на использование радиочастот или радиочастотных каналов при эксплуатации станции ОВЧ ЧМ вещания (том 1 л.д. 23-25).

14.02.2012 в ходе проведения плановых мероприятий по радиоконтролю специалистами Филиала по Республике Коми ФГУП "РЧЦ СЗФО" была зафиксирована работа с излучением на частоте 69,109925 МГц радиоэлектронного средства, принадлежащего Обществу. При этом выявлены нарушения обязательных требований в области связи, в частности, установлено, что контрольная ширина полосы частот и ширина полосы частот внеполосных излучений станции ОВЧ ЧМ вещания с частотой 69,11 МГц превышают допустимые значения.

По результатам указанных действий был составлен протокол измерений технических параметров излучений радиоэлектронных средств от 21.02.2012 N 11-03-12/0583, в котором подробно отражены измерения, произведенные специалистами Филиала по Республике Коми ФГУП "РЧЦ СЗФО" (том 1 л.д. 17-18), а также акт мероприятия по радиоконтролю по измерению параметров излучений радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧУ) N 11-03/12-0883, утвержденный 21.02.2012 (том 1 л.д. 16).

Акт мероприятия по радиоконтролю от 21.02.2012 N 11-03/12-0883 и протокол измерений технических параметров излучений радиоэлектронных средств от 21.02.2012 N 11-03-12/0583 были направлены в Управление Роскомнадзора.

13.03.2012 государственным инспектором административного органа Елагиным А.С. в присутствии представителя Общества на основании доверенности составлен протокол об административном правонарушении N 090-Пр, в котором сделан вывод о нарушении заявителем требований абзаца 1 пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон N 126-ФЗ) и пунктов 4.1, 4.3 Норм 19-02 "Нормы на ширину полосы радиочастот и внеполосные излучения радиопередатчиков гражданского применения", а действия (бездействие) ОАО "Ростелеком" квалифицированы по части 2 статьи 13.4 КоАП РФ (том 1 л.д. 20-21).

02.04.2012 старшим государственным инспектором Управления Роскомнадзора Вежевым В.А. вынесено постановление N 0097 о привлечении ОАО "Ростелеком" к административной ответственности на основании части 2 статьи 13.4 КоАП РФ и назначении Обществу административного наказания в виде предупреждения (том 1 л.д. 12-14).

Не согласившись с вынесенным постановлением, ОАО "Ростелеком" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Придя к выводу о том, что административным органом не исследовался вопрос вины заявителя, оспариваемое постановление не содержит мотивированного решения по делу, в нем не отражены конкретные обстоятельства, свидетельствующие о том, что Обществом допущены виновные действия, образующие событие вмененного административного правонарушения, суд первой инстанции признал постановление Управления Роскомнадзора от 02.04.2012 незаконным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 2 статьи 13.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил эксплуатации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, правил радиообмена или использования радиочастот либо несоблюдение государственных стандартов, норм или разрешенных в установленном порядке параметров радиоизлучения.

Оспариваемым постановлением Управления Роскомнадзора ОАО "Ростелеком" привлечено к административной ответственности за нарушения требований абзаца 1 пункта 1 статьи 46 Закона N 126-ФЗ и пунктов 4.1, 4.3 Норм 19-02 "Нормы на ширину полосы радиочастот и внеполосные излучения радиопередатчиков гражданского применения", выразившиеся в том, что контрольная ширина полосы частот и ширина полосы частот внеполосных излучений станции ОВЧ ЧМ вещания с частотой 69,11 МГц превышают допустимые значения.

Из части 1 статьи 25 Закона N 126-ФЗ следует, что контроль за излучениями радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств (радиоконтроль) осуществляется в целях, в том числе проверки соблюдения пользователем радиочастотным спектром правил его использования; выявления нарушения порядка и правил использования радиочастотного спектра, национальных стандартов, требований к параметрам излучения (приема) радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств.

В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона N 126-ФЗ радиоконтроль является составной частью государственного управления использованием радиочастотного спектра и международно-правовой защиты присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. Радиоконтроль за радиоэлектронными средствами гражданского назначения осуществляется радиочастотной службой. Порядок осуществления радиоконтроля определяется Правительством Российской Федерации. В процессе радиоконтроля для изучения параметров излучений радиоэлектронных средств, подтверждения нарушения установленных правил использования радиочастотного спектра может проводиться запись сигналов контролируемых источников излучений. Такая запись может служить только в качестве доказательства нарушения порядка использования радиочастотного спектра.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.04.2005 N 175 утверждены Правила осуществления радиоконтроля в Российской Федерации, которыми установлен порядок осуществления контроля за излучениями радиоэлектронных средств (РЭС) гражданского назначения (пункт 1 Правил радиоконтроля).

Радиоконтроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых мероприятий. Радиоконтроль осуществляется без участия и уведомления владельцев РЭС (пункты 10, 11 Правил радиоконтроля).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2005 N 279 утверждено Положение о радиочастотной службе, которым определены ее задачи, функции и полномочия.

Задачей радиочастотной службы является осуществление организационных и технических мер по обеспечению надлежащего использования радиочастот или радиочастотных каналов, радиоэлектронных средств гражданского назначения на территории Российской Федерации, а также на территории, находящейся под юрисдикцией Российской Федерации (пункт 2 Положения о радиочастотной службе).

В пункте 1 указанного Положения определено, что радиочастотная служба представляет собой единую систему, включающую в себя находящиеся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций федеральное государственное унитарное предприятие - Главный радиочастотный центр (г. Москва) и федеральные государственные унитарные предприятия - радиочастотные центры федеральных округов.

На территории Республики Коми действует Филиал по Республике Коми Федерального государственного унитарного предприятия "Радиочастотный центр Северо-Западного Федерального округа".

К полномочиям радиочастотной службы относится осуществление радиоконтроля (подпункт "а" пункта 4 Положения о радиочастотной службе).

В соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 5 радиочастотная служба имеет право: проводить при осуществлении радиоконтроля технические исследования и измерения, относящиеся к использованию радиочастот или радиочастотных каналов, без подключения к радиоэлектронным средствам и (или) высокочастотным устройствам; направлять в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций информацию о результатах осуществления радиоконтроля.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 N 228, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляет государственный контроль и надзор в сфере связи, в том числе за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, с учетом положений статьи 28.1 КоАП РФ, у ответчика имелись установленные законом основания для возбуждения дела об административном правонарушении путем составления протокола об административном правонарушении в отношении Общества.

Вопреки утверждениям заявителя апелляционной жалобы, Управление Роскомнадзора в рассматриваемом случае не проводило мероприятий по контролю в отношении ОАО "Ростелеком", соответственно, не применяло положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и пункта 3 статьи 27 Закона N 126-ФЗ.

Также с учетом приведенных норм права безоснователен аргумент Общества о том, что радиочастотная служба не вправе осуществлять каких-либо действий с результатами мероприятий по радиоконтролю в отношении юридических лиц.

Кроме того, являются ошибочными аргументы ОАО "Ростелеком" об отсутствии у государственного инспектора Управления Роскомнадзора Елагина А.С. полномочий на составление протокола по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 13.4 КоАП РФ.

Пунктом 2 Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 04.05.2010 N 70, определено, что в территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в числе прочих лиц, имеющих право на составление протоколов об административном правонарушении, названы главный государственный инспектор, старший государственный инспектор, государственный инспектор.

В апелляционной жалобе Общество обоснованно отметило, что указанный приказ от 04.05.2010 N 70 не определяет конкретные составы административных правонарушений, по которым то или иное должностное лицо территориального органа Роскомнадзора вправе составлять протокол. Таких указаний не содержится и в КоАП РФ.

Вместе с тем, в части 1 статьи 28.3 КоАП РФ определено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

При этом вопреки ошибочному мнению ОАО "Ростелеком" из буквального толкования указанной нормы следует, что протоколы составляются должностными лицами органов, наделенных полномочиями в пределах своей компетенции рассматривать соответствующие дела (в частности согласно статье 23.44 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13.4 КоАП РФ), а не то, что протоколы составляются только такими должностными лицами указанных органов, которые имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях. В этой связи доводы со ссылкой на часть 2 статьи 23.44 КоАП РФ о том, что соответствующий протокол в отношении Общества мог быть составлен только главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, его заместителями или старшими государственными инспекторами Российской Федерации по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, отклоняются как основанные на неверном толковании закона.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества у суда не имеется.

Доводы, изложенные административным органом в отзыве на апелляционную жалобу Общества в обоснование вины заявителя, не могут быть приняты апелляционным судом во внимание с учетом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

При этом при проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности, суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности. В полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, суд проверяет правильность установления этих признаков административным органом.

Эти обстоятельства подлежали установлению административным органом при вынесении постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии с подпунктами 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; мотивированное решение по делу.

Из содержания оспариваемого постановления не представляется возможным установить наличие вины Общества в совершении вменяемого административного правонарушения.

При вынесении постановления административный орган ограничился лишь констатацией выявленных нарушений, однако, вопрос о наличии вины Общества в совершении вменяемого ему правонарушения им не исследовался.

В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении административного органа не указано, в чем конкретно состоит вина Общества, привлекаемого к административной ответственности.

Доводы о наличии вины ОАО "Ростелеком" в совершении вмененного правонарушения, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, не нашли отражения в постановлении ответчика, поэтому не могут быть приняты во внимание апелляционным судом.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования ОАО "Ростелеком".

На основании изложенного апелляционный суд находит обжалуемое решение суда законным и не усматривает правовых оснований для его отмены. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с частью 5 статьи 30.2, частью 3 статьи 30.9 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.09.2012 по делу N А29-3845/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева