Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2012 г. N 17АП-12793/12

г. Пермь

14 декабря 2012 г.

Дело N А71-9736/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Варакса Н.В.,

судей Осиповой С.П., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя Администрации муниципального образования "город Ижевск" (ОГРН 1031800554400, ИНН 1826001137): представители не явились,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485): представители не явились,

от третьих лиц: Удмуртской Республиканской общественной организации "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства", Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г.Ижевска, Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации г. Ижевска, Администрации Ленинского района г. Ижевска, Администрации Октябрьского района г. Ижевска, Администрации Первомайского района г. Ижевска, Администрации Устиновского района г.Ижевска, Администрации Индустриального района г. Ижевска, индивидуального предпринимателя Фоносейна Найли Сибагатовны: представители не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя

Администрации муниципального образования "город Ижевск"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 24 сентября 2012 года по делу N А71-9736/2012,

принятое судьей Мосиной Л.Ф.,

по заявлению Администрации муниципального образования "город Ижевск"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

третьи лица: 1) Удмуртская Республиканская общественная организация "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства", 2) Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска, 3) Управление земельных ресурсов и землеустройства Администрации г. Ижевска, 4) Администрация Ленинского района г. Ижевска, 5) Администрация Октябрьского района г. Ижевска, 6) Администрация Первомайского района г. Ижевска, 7) Администрация Устиновского района г. Ижевска, 8) Администрация Индустриального района г. Ижевска, 9) индивидуальный предприниматель Фоносейна Найля Сибагатовна

о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Администрация муниципального образования "город Ижевск" (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее -Управление, антимонопольный орган) от 26.06.2012 по делу N ТГ 08-02/2012-03 и выданного на основании данного решения предписания от 27.06.2012.

К участию в деле привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - Удмуртская Республиканская общественная организация "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства", Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска, Управление земельных ресурсов и землеустройства Администрации г. Ижевска, Администрация Ленинского района г. Ижевска, Администрация Октябрьского района г. Ижевска, Администрация Первомайского района г. Ижевска, Администрация Устиновского района г. Ижевска, Администрация Индустриального района г. Ижевска, индивидуальный предприниматель Фоносейна Найля Сибагатовна (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.09.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе Администрацией указывает, что в настоящее время прекращение арендных отношений осуществляется в рамках действия гражданского законодательства (ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации) по инициативе арендодателя - Администрации г.Ижевска. Кроме того, Администрация отмечает, что распоряжения N 88, которым предусмотрен снос нестационарных торговых объектов, не имеет своей целью нарушение антимонопольного законодательства, направлено на улучшение существующей градостроительной ситуации в г. Ижевске.

Антимонопольный орган не согласен с изложенными в апелляционной жалобе доводами, возражения на жалобу приведены в отзыве, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие. Кроме того, до начала рассмотрения настоящего дела антимонопольным органом заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствии его представителя, принятое судом апелляционной инстанции в порядке ч. 2 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.05.2007 Администрацией г. Ижевска издано распоряжение N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевск (третьей очереди)" (далее - распоряжение N 88). В соответствии с указанным распоряжением в 2007, 2008, 2009 годах 103 нестационарных торговых объекта на территории г. Ижевска подлежат сносу, 143 нестационарных торговых объекта подлежат модернизации. Во исполнение распоряжения N 88 часть нестационарных торговых объектов в г. Ижевске была снесена.

Постановлением Администрации г. Ижевска от 17.06.2009 N 534 "О временном приостановлении действия постановлений от 15.08.2002 N 370, от 24.06.2004 N 277, распоряжения от 04.05.2007 N 88 в части сноса киосков", действие распоряжения N 88 было приостановлено, в части сноса киосков, до 01.01.2011.

31.03.2011 распоряжением администрации г. Ижевска N 106 (далее- распоряжение N 106) внесены изменения и дополнения в распоряжение N 88 от 04.05.2007, согласно которым с целью приведения ул. Пушкинской в соответствие с архитектурным обликом центральной улицы города, принимая во внимание достижение нормативов обеспеченности населения города площадью торговых объектов, дополнительно, еще 14 легких конструкций (киоски, торгового - остановочные комплексы) на территории г. Ижевска подлежали сносу в 2011 году.

Распоряжением Администрации г. Ижевска от 28.10.2011 N 430 (далее - распоряжение N 430) утвержден План реконструкции нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска на 2011-2013 годы, согласно которому 106 нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска подлежали сносу в 2011, 2012, 2013 годах.

Распоряжением Администрации г. Ижевска N 22 от 02.02.2012 признаны утратившими силу распоряжения N 106 от 31.03.2011 и N 430 от 28.10.2011.

На основании поступившего в Управление заявления Удмуртской Республиканской общественной организации "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства" (л.д. 99-100, т. 1), приказом руководителя антимонопольного органа от 12.04.2012 N 323 (л.д. 55, т. 1) в отношении Администрации г. Ижевска возбуждено дело N ТГ 08-02/2012-03.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом вынесено решение от 27.06.2012 (л.д. 22-29, т. 1), которым

1) Администрация г. Ижевска признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции") в части издания и действия распоряжения от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевска (третьей очереди)", действием которого 103 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, привело и может привести в дальнейшем к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска;

2) Администрация г. Ижевска признана нарушившей ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации") в части действия с 01.02.2010 распоряжения Администрации г. Ижевска от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории города Ижевска (третьей очереди)", действием которого 103 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело и может привести в дальнейшем к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации;

3) Администрация г. Ижевска признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части издания и действия до даты отмены распоряжения Администрации г. Ижевска от 31.03.2011 N 106 "О внесении изменений и дополнений в распоряжение Администрации г. Ижевска от 04.05.2007 N 88", действием которого 14 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществлению предпринимательской деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, привело или могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска;

4) Администрация г. Ижевска признана нарушившей ст. 15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в части издания и действия до даты отмены распоряжения Администрации г. Ижевска от 31.03.2011 N 106 "О внесении изменений и дополнений в распоряжение Администрации г.Ижевска от 04.05.2007 N 88", действием которого 14 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело или могло привести к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации;

5) Администрация г. Ижевска признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части издания и действия до даты отмены распоряжения Администрации г. Ижевска от 28.10.2011 N 430 "Об утверждении плана реконструкции нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска на 2011-2013 годы", действием которого 106 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществлению предпринимательской деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, привело или могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска;

6) Администрация г. Ижевска признана нарушившей ст. 15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в части издания и действия до даты отмены распоряжения Администрации г. Ижевска от 28.10.2011 N 430 "Об утверждении плана реконструкции нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска на 2011-2013 годы", действием которого 106 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело или могло привести к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г.Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации.

На основании указанного решения антимонопольного органа Администрации г. Ижевска выдано предписание от 27.06.2012, которым на Администрацию возложена обязанность прекратить выявленные нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", отменить распоряжение от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевска (третьей очереди)", предусматривающее снос 103 нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска (л.д. 30, т. 1).

Полагая, что вышеназванные решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, нарушают права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности решения и предписания антимонопольного органа.

Выводы суда первой инстанции соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В силу ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции").

В ст. 15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В силу подп. "д" п. 4 ст. 15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

В ч. 6 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

При исследовании обстоятельств настоящего дела судом первой инстанции установлено, что между Администрациями районов г. Ижевска и организациями, индивидуальными предпринимателями в период с 2003-2009 годы были заключены договоры о предоставлении земельных участков в краткосрочную аренду для размещения временных сооружений торговли и объектов рекламы.

До окончания срока действия договоров аренды земельных участков арендаторы (организации и индивидуальные предприниматели) обращались в Администрации районов г. Ижевска с заявлениями о продлении либо о переоформлении указанных договоров.

Данные заявления были рассмотрены Администрациями районов г.Ижевска и по каждому заявлению последовал ответ, при этом одним хозяйствующим субъектам (ИП Фахрутдиновой Р.Ш., ИП Курановой Л.Г., ИП Шамшуриной В.В. и др.) было предложено модернизировать нестационарные торговые объекты, а другим (ИП Фонасеиной Н.С., ИП Сафаровой И.И., ИП Ипатовой Е.Н. и др.) - предписано снести нестационарный торговый объект. Хозяйствующих субъектов, которым было предписано снести нестационарные торговые объекты, Администрации районов г. Ижевска письменно известили об отказе в предоставлении в аренду испрашиваемых земельных участков со ссылкой на распоряжение Администрации г. Ижевска от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевск (третьей очереди)" (л.д. 8-11, т. 1).

Постановлением Администрации г. Ижевска от 02.03.2009 N 141 "О приостановлении рассмотрения вопросов по вновь предоставляемым земельным участкам для размещения временных объектов торговли и бытового обслуживания на территории города Ижевска" рассмотрение вопросов по вновь предоставляемым земельным участкам для размещения временных объектов торговли и бытового обслуживания до разработки и утверждения схемы размещения указанных объектов на территории город Ижевска приостановлено.

Распоряжением Администрации г. Ижевска от 12.05.2011 N 177 "О разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска" Главному управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска предписано организовать разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска в срок до 01.10.2011. В настоящее время, схема не разработана, ведутся работы по ее разработке.

С учетом изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях Администрации в части издания и действия распоряжений N 88, N 106, N 430 нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", ст.15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", поскольку данные распоряжения, предусматривающие снос ряда нестационарных торговых объектов строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, не соответствуют положениям ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", приводят или могут привести к дискриминации хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Издание указанных распоряжений привело и могло привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием нестационарных торговых объектов; привело и могло привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению конкуренции, так как одним хозяйствующим субъектам было предложено модернизировать нестационарные торговые объекты, а другим - снести нестационарный торговый объект. При этом разъяснений в отношении принципов, по которым Администрация г. Ижевска определила какие нестационарные торговые объекты подлежат модернизации, а какие сносу, в указанных распоряжениях не установлены и хозяйствующим субъектам не давались.

Ссылки Администрации на положения ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации и доводы о наличии в настоящее время оснований для сноса нестационарных торговых объектов по причине истечения сроков действия договоров аренды судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку сами по себе указанные обстоятельства не имеют правового значения для квалификации вышеназванных действий Администрации нарушающими п. 2 ч.1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", ст.15 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В связи с наличием в действиях Администрации нарушений антимонопольного законодательства предписание вынесено антимонопольным органом в соответствии с нормами Федерального закона "О защите конкуренции" и в рамках своей компетенции.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание, вынесенные антимонопольным органом по делу N ТГ 08-02/2012-03, соответствуют нормам действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в апелляционной жалобе Администрации доводы судом апелляционной инстанции отклоняются в полном объеме, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены лишь на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24 сентября 2012 года по делу N А71-9736/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "город Ижевск" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Н.В.Варакса

Судьи

С.П.Осипова Л.Х.Риб