Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2012 г. N 15АП-14143/12

город Ростов-на-Дону

12 декабря 2012 г.

дело N А53-18248/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 декабря 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Пономаревой И.В.

судей Ванина В.В., Величко М.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Саркисяном Д.С.

при участии:

от истца: представитель Пархоменко Р.М., паспорт, доверенность от 17.07.2012 года б/н

от ответчика: представитель Маркозян П.Д., паспорт, доверенность от 03.12.2012 года N 7968

от третьего лица: представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Газетный, 47б лит. А апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Форт Медиа" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.09.2012 принятое в составе судьи Павлова Н.В. по делу N А53-18248/2012 о признании аукциона недействительным

по иску: общества с ограниченной ответственностью "Форт Медиа"

к ответчику: администрации г. Таганрога в лице уполномоченного органа - муниципального бюджетного учреждения "Альтернатива"

при участии третьего лица индивидуального предпринимателя Перепелица М.Н.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Форт Медиа" обратилось в арбитражный суд Ростовской области с иском к Администрации города Таганрога, в лице уполномоченного органа - Муниципального бюджетного учреждения "Альтернатива" о признании недействительным аукциона на право заключения договора на установку рекламной конструкции по лоту N 1 (адрес лота: г. Таганрог, Привокзальная площадь (ст.Таганрог-1) ул. Щаденко/ул.Москатова), состоявшегося в г.Таганроге 24.02.2012; судебные расходы по уплате государственной пошлины.

Решением суда от 27 сентября 2012 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом ООО "Форт Медиа" обжаловало его в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что аукцион по лоту N 1 проведен с нарушением действующего законодательства и должен быть признан недействительным ввиду того, что победителем не может быть лицо, сделавшее предпоследнее предложение по цене лота, что приводит к нарушению прав и устраняет конкуренцию между хозяйствующими субъектами.

Представитель истца доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Представитель ответчика против удовлетворения апелляционной жалобв возражал, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представитель третьего лица в судебное заседание не явился. О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом извещен.

Дело рассматривается на основании ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителя третьего лица.

Изучив и оценив представленные в дело доказательства, доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыва на нее, выслушав пояснения представителей сторон Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции Постановлением Администрации города Таганрога N 4705 от 29.10.2010 и Постановлением Администрации города Таганрога N 4798 от 20.12.2011 принято решение о проведении торгов в форме аукциона, открытого по составу участников и форме подачи предложения на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Согласно иску 26.12.2011 уполномоченным органом опубликованы извещение о проведении открытого аукциона и аукционная документация, которая включала в себя 11 лотов.

07.02.2012 опубликовано извещение о внесении изменений в извещение о проведении открытого аукциона, опубликована аукционная документация с изменениями.

16.02.2012 истцом поданы заявки на участие в аукционе по каждому лоту.

Согласно протоколу рассмотрения заявок N 01 от 21.02.2012 к участию в аукционе по лоту N 1 (щит3,0х6,0 м. односторонний с подсветкой, площадью 18 кв.м. по адресному ориентиру Привокзальная площадь (ст. Таганрог -1) ул. Щаденко/ул. Москатова, -допущены: ИП Перепелица М.Н., ООО "Юность", ООО "Форт Медиа", ООО "ЮгСтрой", ИП Думик Т.Д., ИП Быков А.А., ИП Антипов А.А.

24.02.2012 администрацией города Таганрога в лице уполномоченного организатора торгов МБУ "Альтернатива" проведен открытый аукцион на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В соответствии с извещением об итогах торгов в форме аукциона, победителем по лоту N 1 признано ООО "Юность", в дальнейшем ООО "Юность" отказалось от заключения договора, в связи с чем, 02.03.2012 составлен протокол N 12, согласно которому ООО "Юность" признано уклонившимся от заключения договора, победителем аукциона признан ИП Перепелица М.Н.

Истец полагает, что аукцион по лоту N 1 проведен с нарушением действующего законодательства и должен быть признан недействительным ввиду того, что победителем не может быть лицо, сделавшее предпоследнее предложение по цене лота, что приводит к нарушению прав и устраняет конкуренцию между хозяйствующими субъектами.

Изложенные обстоятельства послужили основанием обращения истца в суд с рассматриваемым исковым заявлением о признании аукциона по лоту N 1 недействительным.

Изучив материалы дела, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что требования истца не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопросами местного значения являются вопросы непосредственною обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с п. 26.1 ч. 1 ст. 16 указанного Закона, к вопросам местного значения городского округа относятся выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Согласно пункту 5.1 статьи 19 Закона "О рекламе", заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Таким образом, проведение торгов на право заключения договора на установку и рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности отнесено действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления и уполномоченных такими органами организаций.

Распространение наружной рекламы на территории г. Таганрога осуществляется в соответствии с постановлением Мэра города Таганрога от 26.08.2006 г. N 4413 "О наружной рекламе и порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории г. Таганрога".

Поскольку в действующем гражданском законодательстве отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий подробную процедуру проведения таких торгов, органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению устанавливать порядок проведения таких торгов, при условии соответствия такого порядка действующему законодательству.

В соответствии с пунктом 5.2.,.5.3. аукционной документации, договор на установку рекламной конструкции заключается на условиях, указанных в аукционной документации и по цене, предложенной участником, победившем в аукционе. В случае если победитель аукциона в срок, предусмотренный пунктом 5.1. Раздела V не предоставил организатору торгов подписанный договор, победитель аукциона признается уклонившимся от заключения договора. В случае если победитель аукциона признан уклонившимся от заключения договора, организатор конкурса вправе обратиться в суд с иском о понуждении победителя конкурса заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения договора, либо заключить договор с участником конкурса, который сделал предпоследнее предложение о размере платы по договору.

Из представленных в материалы дела документов следует, что после аукциона, проведенного 24.02.2012, в адрес организатора проведения торгов поступило уведомление от победителя аукциона по лоту N 1 ООО "Юность". На основании указанного уведомления, членами аукционной комиссии составлен протокол N 12 от 02.03.2012 об отказе от заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, согласно которому комиссией принято решение о признании ООО "Юность" уклонившимся от заключения договора, победителем аукциона признан ИП Перепелица М.Н., сделавший предпоследнее предложение о цене договора в размере 2 673 руб. в месяц.

Частью 5 статьи 448 ГК РФ предусмотрено, что если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. В случае уклонения одной из них от заключения договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

Таким образом, указанная статья предусматривает право на обращение в суд с требованием о понуждении заключить договор, не предусматривая обязанности такого обращения.

Согласно части 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену.

Победителем по лоту N 1 в аукционе, проведение которого состоялось 24.02.2012, признано ООО "Юность", так как указанным участником аукциона была предложена наиболее высокая цена лота. Вторая по величине цена лота N 1 была предложена ИП Перепелицей М.Н. Различие величины цен, предложенных победителем аукциона и участником, занявшим второе место, обусловлено тем, что победитель аукциона заявил цену, кратную 400 шагов, а участником, занявшим второе место, была заявлена цена, кратная 10 шагам.

Поскольку ИП Перепелица М.Н. сделал предпоследнее предложение о цене договора на установку рекламной конструкции в размере 2 673 руб. в месяц, что выше первоначальной цены лота (цена лота N 1 составляет 2 430 руб.), то договор на установку рекламной конструкции был заключен с названым лицом - предложившим вторую по величине цену, поскольку победитель торгов по лоту N 1 ООО "Юность" отказалось от заключения договора (протокол N 12 от 02.03.2012 г.).

В связи с чем, довод истца о том, что гражданское законодательство не предусматривает возможность заключения договора с лицом, сделавшим предпоследнее предложение по цене лота, которое не является победителем аукциона, судом подлежит отклонению.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно учел следующее. В силу пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации) является обеспечение восстановления нарушенного права.

Пунктом 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица. По смыслу данной нормы реализация этого права должна повлечь восстановление нарушенных прав заявителя.

Из иска не следует, что требование заявлено в целях восстановления нарушенного права истца.

Доводы жалобы о том, что суд первой инстанции при разрешении спора применил закон, не подлежащий применению - Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также аналогию закона -статью 17.1 Закона "О защите конкуренции" в нарушении правил ее применения, признаются апелляционным судом обоснованными в силу следующего.

Закон о размещении заказов применяется при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

При этом под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения (часть 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).

Под размещением заказов на товары, работы, услуги понимаются осуществляемые в порядке, установленном Закона о размещении заказов, действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов (статья 5 Закона о размещении заказов).

Для применения положений Закона о размещении заказов в любом случае необходима совокупность трех условий: контракт заключается в интересах специального субъекта (государственного или муниципального образования, бюджетного учреждения); целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей; финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Между тем, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления или уполномоченных ими организаций проводить торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по своему выбору в форме аукциона или конкурса предусмотрена частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе и корреспондирует с полномочиями названных органов, определенных иными законодательными актами.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе и выдача разрешений на установку рекламных конструкций, относится к вопросам местного значения. Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов осуществляют распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (за установленными в этом же пункте изъятиями).

Исходя из характера и субъектного состава, подлежащих урегулированию отношений, торги на установку и эксплуатацию рекламных конструкций проводятся в целях предоставления равных возможностей участия лицам, ведущим бизнес в сфере рекламы, развития между ними добросовестной конкуренции, соблюдения требований законодательства о конкуренции и рекламе, а также обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции при предоставлении мест для размещения рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в публичной собственности. В отличие от торгов, проводимых на основании Закона о размещении заказов, результаты торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций формируют не расходы, а доходы бюджетов, поскольку денежные средства в оплату выигранного на торгах права поступают в бюджет.

В силу пункта 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации к гражданским отношениям, прямо не урегулированным законодательством или соглашением сторон, при отсутствии применимого к ним обычая делового оборота и если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций проводятся органами местного самоуправления не в качестве муниципальных заказчиков, в отсутствие у них муниципальных нужд, по результатам этих торгов не предполагается удовлетворение интересов муниципальных образований в получении товаров, работ и услуг и выделение бюджетных средств на их приобретение.

Следовательно, названные торги и торги, связанные с размещением заказов для государственных (муниципальных) нужд, имеют принципиальные отличия и не могут оцениваться как отношения сходного характера, допускающие применение по аналогии положений Закона о размещении заказов.

Кроме того, статья 28 Закона о размещении заказов устанавливает при проведении конкурсов исчерпывающий перечень критериев оценки заявок участников, включающий помимо цены контракта: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или) квалификацию участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок и (или) объем представления гарантий качества товара, работ, услуг.

Упомянутые критерии призваны обеспечить приобретение лучших товаров, работ, услуг в необходимые сроки, по меньшим ценам, минимизировать проблемы при их использовании и сэкономить бюджетные средства при удовлетворении государственных (муниципальных) нужд. Между тем, данные критерии в принципе не подходят при организации конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Включение в конкурсную документацию иных критериев оценки заявок лучших товаров, работ, услуг не допускает, поэтому его применение может создать противоречия с полномочиями государственных органов и органов местного самоуправления по своему выбору проводить указанные торги в форме аукциона или конкурса ввиду невозможности организации последнего (часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе). Также эти критерии не корреспондируют с частью 15 статьи 19 Закона о рекламе, предусматривающей право уполномоченного органа отказать в разрешении на установку рекламной конструкции при нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, а также требований законодательства об объектах культурного наследия. Правила лучших товаров, работ, услуг не позволяют учесть и запреты, установленные частью 5.2 статьи 19 Закона о рекламе на участие в торгах лиц, занимающих преимущественное положение на рынке наружной рекламы, и на приобретение указанного положения по результатам торгов.

В соответствии со статьей 449 Гражданского кодекса торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Аналогия закона применяется к правоотношениям в случаях, если они прямо не урегулированы законодательством и в нем имеется пробел. Из статьи 449 Гражданского кодекса не следует, что торги можно признать недействительными как сделку, противоречащую не предписанным для нее законом правилам, исходя из аналогии закона, регулирующего иные по характеру отношения.

Принимая во внимание изложенное, законность организуемых органами государственной власти или местного самоуправления торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должна определяться судами исходя из положений статей 447 - 449 Гражданского кодекса, статьи 19 Закона о рекламе, статей 15 - 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

К названным торгам не подлежат применению правила статьи 17.1 Закона о защите конкуренции о порядке заключения договоров, связанных с переходом прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, поскольку при размещении рекламных конструкций на публичных землях общего пользования земельные участки под их размещение из земель соответствующей категории не выделяются и в пользование конкретных лиц не предоставляются (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10).

Торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций подлежат оспариванию по общим правилам, с учетом императивных требований статьи 19 Закона о рекламе, но без проверки на соответствие положениям Закона о размещении заказов. Организатор названных торгов в любом случае должен обеспечить их публичность и открытость по составу надлежащих участников, единые и понятные для участников требования к конкурсной документации, процедуре участия в торгах, максимально четкие критерии отбора победителя, обеспечивающие сопоставимость поданных участниками предложений, в том числе с учетом реальности их осуществления и эффективности.

Поэтому при рассмотрении исков о признании названных торгов недействительными, судам следует исходить из общих критериев, выработанных судебной практикой, и устанавливать, являются ли допущенные нарушения существенными, способными повлиять на число участников торгов или результат определения их победителя.

Между тем, ошибочное указание судом первой инстанции в обжалуемом судебном акте на нормы Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также на статью 17.1 Закона "О защите конкуренции", не привело к принятию неправильного решения, поскольку суд фактически при разрешении спора свои выводы о неправомерности заявленного иска основывал на положениях статей 447 - 449 Гражданского кодекса и Законе о рекламе. При этом суд установил, что истцом не доказано, что его требование заявлено в целях восстановления нарушенного права истца.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основанием для отмены оспариваемого судебного акт, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27 сентября 2012 года по делу N А53-18248/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

И.В. Пономарева

Судьи

М.Г. Величко В.В. Ванин