Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2012 г. N 05АП-10068/12

г. Владивосток

17 декабря 2012 г.

Дело N А51-10386/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 12 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 декабря 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей А.В. Пятковой, В.В. Рубановой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Приморского управления Минкультуры России,

апелляционное производство N 05АП-10068/2012

на решение от 25.09.2012 года

судьи Ю.А. Тимофеевой

по делу N А51-10386/2012 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению открытого акционерного общества "Новая телефонная компания" (ИНН 2540040971, ОГРН 1022502269404, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 06.11.2002)

к Приморскому управлению Минкультуры России (ИНН 2540148125, ОГРН 1082540008870, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 23.09.2008)

о признании незаконным постановления

при участии: стороны не явились

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Новая телефонная компания" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Приморского управления Минкультуры России (далее по тексту - административный орган) от 15.05.2012 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 28.

Решением от 25.09.2012 года суд удовлетворил требования общества.

Обжалуя в апелляционном порядке вынесенный судебный акт, управление просит решение суда отменить, поскольку в нарушение статей 35, 36, 37, 40, 46 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России", статей 2, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации ОАО "НТК" не были своевременно предприняты меры, направленные на сохранение памятников федерального значения - памятников археологии, и не были проведены археологические обследования участков под строительство. При этом, несоблюдение установленных законом правил образует состав административного правонарушения, предусмотренный частью 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, независимо от наступивших последствий.

Также суд первой инстанции оставил без внимания представленные административным органом заключения ИИАиЭ ДВО РАН, свидетельствующие о расположении в непосредственной близости от памятников федерального значения (поселения неолита и раннего железного века "Валентин-перешеек", "Валентин-колхоз", поселения эпохи раннего средневековья "Михайловка-2", "Михайловка-5", памятники раннего железного века и эпохи раннего средневековья "Барабаш-2", "Барабаш-З", "Барабаш-4") БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150 и наличии существенной угрозы выявленным памятникам археологии.

Вывод суда о том, что нахождение строящихся сооружений связи в непосредственной близости от памятников федерального значения не свидетельствует о расположении памятников непосредственно на участках строительства, сделан без учета того, что действия общества квалифицированы как нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия, а не повреждение или уничтожение конкретных памятников.

Более того, выводы административного органа об угрозе памятникам археологии основаны на заключениях специалистов-археологов, достоверность которых обществом не опровергнута.

Отклоняя довод административного органа о нарушении ОАО "НТК" требований Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203, суд первой инстанции не учел, что данная инструкция распространяет свое действие не только на собственников и пользователей памятников, но и на лиц, ведущих работы на земельных участках вблизи памятников археологии.

Также в апелляционной жалобе управление Минкультуры указывает, что вмененное обществу правонарушение является длящимся, в связи с чем срок давности привлечения к ответственности исчисляется с момента его обнаружения, соответственно постановление о назначении административного наказания от 15.05.2012 N 28 вынесено в пределах установленного законом срока.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку представителей в суд не обеспечили. Суд, руководствуясь ст.156 АПК РФ, рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

ОАО "НТК" на территории Приморского края осуществляет строительство сооружений связи в количестве 73 объектов. При проведении строительных и хозяйственных работ по установке сооружений связи БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150, которые находятся в непосредственной близости от мест расположения известных памятников федерального значения (памятники археологии): поселения неолита и раннего железного века "Валентин-перешеек", "Валентин-колхоз", поселения эпохи раннего средневековья "Михайловка-2", "Михайловка-5", памятники раннего железного века и эпохи раннего средневековья "Барабаш-2", "Барабаш-З", "Барабаш-4", не соблюдены требования охраны объектов культурного наследия федерального значения в форме археологического обследования земельных участков под строительство.

Усмотрев в действиях общества состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган составил протокол об административном правонарушении от 04.05.2012 N 28.

По результатам рассмотрения материалов административного дела административным органом было вынесено постановление от 15.05.2012 N 28 о привлечении общества к административной ответственности в соответствии с частью 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания штрафа в размере 19.000 рублей.

Общество, полагая, что постановление от 15.05.2012 N 28 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного органа, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует фактическим обстоятельствам дела, основан на правильном применении норм действующего законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда нет.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что ответчиком не доказан факт наличия в действиях ОАО "НТК" события и состава вменяемого ему правонарушения, а также в связи с истечением срока давности привлечения общества к административной ответственности.

Частью 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи (нарушение требований сохранения, использования и охраны), совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.

Объекты культурного наследия считаются выявленными со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ документов, необходимых для принятия решения о включении объекта в Единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Выявленные объекты культурного наследия до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (пункты 2, 8 статьи 18 Закона N73-ФЗ).

Таким образом, государственной охране подлежат выявленные объекты культурного наследия независимо от их включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Требования сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия, за нарушение которых установлена административная ответственность, предусмотренная частью 3 статьи 7.13 КоАП РФ, связаны с обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, являющимися предметом его охраны, а также с соблюдением установленного режима содержания и использования сопряженных с недвижимым памятником истории и культуры зон его охраны. Государственная охрана объектов культурного наследия представляет собой систему мер - организационных, правовых, материально-технических и иных - по предотвращению негативных воздействий на эти объекты (часть 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ).

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ.

Особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия, а также меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия при проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также порядок приостановления проведения работ, проведение которых может причинить вред объектам культурного наследия, определены статьями 35 - 37 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В силу пункта 2 статьи 35 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Согласно пункту 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 настоящей статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения экспертизы проектной документации (пункт 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона N 73-ФЗ земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона.

Из анализа вышеуказанных норм права следует, что не допускается проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории выявленных объектов культурного наследия без наличия проектной документации, получившей положительное экспертное заключение.

Ведение строительных работ с нарушением указанных выше правил влечет наступление административной ответственности по части 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как установлено судом первой инстанции основаниям для привлечения ОАО "НТК" к административной ответственности по части 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях стал вывод Приморского управления Минкультуры об осуществлении обществом строительных и хозяйственных работ по установке сооружений связи БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150 в непосредственной близости от памятников федерального значения без археологического обследования земельного участка и разрешения уполномоченного органа охраны памятников.

В качестве доказательств совершения обществом административного правонарушения, административный орган представил протокол об административном правонарушении от 04.05.2012 N 28, материалы мониторинга соблюдения требований законодательства, проводимого Приморским управлением Минкультуры России, материалы переписки с ОАО "НТК", заключение ИИАиЭ ДВО РАН.

Вместе с тем, материалы дела не содержат доказательств того, что на земельном участке, на котором обществом производились строительные и хозяйственные работы, находятся выявленные объекты культурного наследия.

Наоборот, как обоснованно указал суд первой инстанции, представленные административным органом материалы мониторинга соблюдения требований законодательства, проводимого Приморским управлением Минкультуры России, переписка с ОАО "НТК" и заключение ИИАиЭ ДВО РАН свидетельствуют лишь о возможном наличии археологических памятников на участках под размещение сооружений связи, введенных в строй ОАО "НТК", то есть носят предположительный характер.

При этом коллегия апелляционной инстанции соглашается с выводом суда о том, что из анализа статей 36, 46 Закона N 73-ФЗ не следует обязанность общества осуществлять археологическое обследование земельных участков до начала проведения строительных и хозяйственных работ.

Нахождение сооружений связи в непосредственной близости от памятников федерального значения не свидетельствует о том, что на земельном участке, на котором обществом осуществляются строительные и хозяйственные работы, также располагаются памятники федерального значения.

При этом как обоснованно указал суд первой инстанции, факт нахождения сооружений связи непосредственно вблизи памятников федерального значения определен административным органом визуально.

Данные о том, что ОАО "НТК" проводились работы непосредственно на земельном участке либо в границах земельного участка, на котором расположены памятники федерального значения, отсутствуют.

Из содержания остальных документов также невозможно установить, что строительные работы обществом были проведены с нарушением правил, установленных Законом N 73-ФЗ.

Поскольку доказательств выявления на земельном участке, на котором расположены сооружения связи, памятников федерального значения, подлежащих государственной охране, административным органом не представлено, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии доказательств, бесспорно подтверждающих нарушение обществом требований статьей 35-37 Закона N 73-ФЗ.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 26.2 Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются данные, которые устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, также показаниями технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, надлежащих доказательств по делу об административном правонарушении по факту нарушения обществом правил проведения строительных работ на земельном участке, на котором расположены памятники федерального значения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, управлением Минкультуры не представлено, в связи с чем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии события вмененного обществу административного правонарушения.

Также коллегия считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203, распространяется только на организации, независимо от их ведомственной принадлежности в пользовании или в собственности которых находятся недвижимые памятники истории и культуры. Вместе с тем общество не имеет недвижимых памятников истории и культуры в собственности либо в пользовании, соответственно у общества отсутствуют обязанность по соблюдению и выполнению требований вышеуказанной инструкции.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 1.5 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Поскольку состав и событие административного правонарушения материалами дела не подтверждены, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования ОАО "НТК", признав незаконным и отменив постановление по делу об административном правонарушении от 15.05.2012 N 28.

Довод административного органа о том, что им не пропущен срок давности привлечения к административной ответственности, поскольку данное административное правонарушение является длящимся, не принимается судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Как правильно указал суд первой инстанции, в рамках настоящего спора срок привлечения к ответственности необходимо исчислять с момента ввода базовых станций в эксплуатацию. Из представленных в материалы дела свидетельств о государственной регистрации права следует, что БС N 36 была введена в эксплуатацию 29.12.2008, БС N 39 - 07.02.2007, БС N 52 - 07.02.2007, БС N 222 - 24.08.2009, БС N 138 - 16.08.2005, БС N 261 - 01.12.2010, БС N 257 - 29.05.2009, БС N 48 - 28.12.2006, БС N 53 - 26.12.2007, БС N 150 - 04.10.2007, БС N 100 - 13.05.2010, БС N 270 - 21.12.2009.

Учитывая изложенное, на момент вынесения оспариваемого постановления срок давности привлечения к административной ответственности за вменяемое нарушение по указанным объектам административным органом пропущен.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводящиеся к иной, чем у арбитражного суда, неверной трактовке законодательства, не могут служить основаниями для отмены судебного акта, так как не свидетельствуют о нарушении арбитражным судом первой инстанции норм права. Кроме того, данные доводы не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения Арбитражного суда Приморского края.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.09.2012 года по делу N А51-10386/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с ч.5.1 ст. 211 АПК РФ настоящее постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев только по основаниям, предусмотренным ч.4 ст.288 АПК РФ.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

А.В. Пяткова В.В. Рубанова