Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2012 г. N 05АП-10038/12

г. Владивосток

19 декабря 2012 г.

Дело N А51-10388/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 13 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 декабря 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г.М. Грачёва,

судей О.Ю. Еремеевой, Н.Н. Анисимовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.В. Модиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Приморского управления Минкультуры России,

апелляционное производство N 05АП-10038/2012

на решение от 25.09.2012 года

судьи Тимофеевой Ю.А.

по делу N А51-10388/2012 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению открытого акционерного общества "Новая телефонная компания" (ИНН 2540040971, ОГРН 1022502269404) о признании незаконным и отмене постановления Приморского регионального управления Минкультуры России (ИНН 2540148125, ОГРН 1082540008870) от 15.05.2012 N 29

при участии:

от открытого акционерного общества "Новая телефонная компания" - Пягай В.А., представитель по доверенность от 14.06.2012, сроком действия до 28.03.2015; личность удостоверена по паспорту.

от Приморского регионального управления Минкультуры России - не явились.

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Новая телефонная компания" (далее по тексту - Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Приморского управления Минкультуры России (далее по тексту - административный орган, Управление) N 29 от 15.05.2012 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении.

Решением от 25.09.2012 заявленные Обществом требования удовлетворены: арбитражный суд признал незаконным и отменил постановление Приморского управления Минкультуры России N 29 от 15.05.2012 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении как не соответствующее Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обжалуя в апелляционном порядке вынесенный судебный акт, Приморское управление Минкультуры России просит решение суда отменить, поскольку, в нарушение статей 35, 36, 37, 40, 46 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России", статей 2, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ОАО "НТК" не была исполнена обязанность пользователя земельного участка убедиться в отсутствии на его территории объектов культурного наследия, подлежащих государственной охране и сохранению, и получить разрешение уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия на право производства работ. Настаивает на том, что совершенное правонарушение является длящимся, в связи с чем срок привлечения Общества к административной ответственности на момент вынесения оспариваемого постановления N 29 от 15.05.2012 не истек.

В судебном заседании и в представленном в материалы дела отзыве представитель Открытого акционерного общества "Новая телефонная компания" на доводы апелляционной жалобы возразила, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене или изменению.

Извещенное надлежащим образом Приморское управление Минкультуры России явку представителя не обеспечило. В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие представителя Приморского управления Минкультуры России.

В заседании арбитражного суда апелляционной инстанции 06.12.2012 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 13.12.2012 до 10 часов 25 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 N 113 "О применении статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" путём размещения на доске объявлений в здании суда и на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее:

При рассмотрении материалов мониторинга соблюдения требований законодательства об охране объектов культурного наследия в отношении памятников археологии административным органом было установлено, что ОАО "НТК" на территории Приморского края осуществляет строительство сооружений связи в количестве 73 объектов.

В частности, Управлением отмечено, что при проведении строительных и хозяйственных работ по установке сооружений связи БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150, которые находятся в непосредственной близости от мест расположения известных памятников федерального значения (памятники археологии): поселения неолита и раннего железного века "Валентин-перешеек", "Валентин-колхоз", поселения эпохи раннего средневековья "Михайловка-2", "Михайловка-5", памятники раннего железного века и эпохи раннего средневековья "Барабаш-2", "Барабаш-З", "Барабаш-4", не соблюдены требования охраны объектов культурного наследия федерального значения, а именно не получено разрешение государственного органа охраны объектов культурного наследия на проведение строительных и земляных работ, необходимость получения которого установлена законом.

Обнаружив в действиях Общества состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган составил протокол об административном правонарушении от 04.05.2012 N 29.

По результатам рассмотрения материалов административного дела административным органом вынесено постановление от 15.05.2012 N 29 о привлечении Общества к административной ответственности в соответствии со статьей 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 29.000 рублей.

Общество, полагая, что постановление от 15.05.2012 N 29 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях Общества отсутствует состав административного правонарушения и что административным органом пропущен срок для привлечения Общества к административной ответственности.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя ОАО "НТК", проверив в порядке статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств:

Пунктом 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как следует из части 7 статьи 210 АПК РФ суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение полном объеме.

Статьей 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица, проводящие указанные работы, виновные в умышленном невыполнении или нарушении требования о получении разрешения на проведение работ.

Объективная сторона правонарушения состоит в невыполнении или нарушении требований законодательства Российской Федерации о запрещении проведения работ, могущих причинить ущерб памятникам, без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия.

Объектом правонарушения, предусмотренного указанной статьей, являются общественные отношения в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Согласно статье 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 настоящей статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации (пункт 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ).

На основании пунктов 2 и 4 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Из анализа вышеуказанных норм права следует, что не допускается проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории выявленных объектов культурного наследия без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия.

Административным органом Обществу вменяется нарушение требований на проведение строительных, земляных и иных работ, связанных с установкой сооружений связи БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150, в непосредственной близости от мест расположения известных памятников федерального значения (памятники археологии): поселения неолита и раннего железного века "Валентин-перешеек", "Валентин-колхоз", поселения эпохи раннего средневековья "Михайловка-2", "Михайловка-5", памятники раннего железного века и эпохи раннего средневековья "Барабаш-2", "Барабаш-З", "Барабаш-4", без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия на проведение таких работ.

Частью 4 статьи 210 АПК РФ установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Исходя их диспозиции статьи 7.14 КоАП РФ и требований части 4 статьи 206 АПК РФ, административным органом должны быть представлены доказательства того факта, что поселения неолита и раннего железного века "Валентин-перешеек", "Валентин-колхоз", поселения эпохи раннего средневековья "Михайловка-2", "Михайловка-5", памятники раннего железного века и эпохи раннего средневековья "Барабаш-2", "Барабаш-З", "Барабаш-4" являются памятниками федерального значения (памятники археологии).

Статья 15 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" устанавливает, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Реестр представляет собой государственную информационную систему, подключаемую к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования реестра, методов и формы ведения реестра (часть 2 указанной статьи).

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Вместе с тем, в материалах административного дела отсутствуют и Управлением не представлены, доказательства, свидетельствующие о том, что проведение строительных и земляных работ, связанных с установкой сооружений связи БС N N 53, 48, 54, 275, 261, 138, 222, 70, 94, 36, 52, 39, 270, 100, 115, 150, осуществлялись Обществом в непосредственной близости от мест расположения известных памятников федерального значения (памятники археологии), то есть объектов, имеющих статус таковых, сведения о которых имеются в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Положенные в основу решения о привлечении Общества к административной ответственности протокол об административном правонарушении от 04.05.2012 N 29, материалы мониторинга соблюдения требований законодательства, проводимого Приморским управлением Минкультуры России, материалы переписки с ОАО "НТК", заключение ИИАиЭ ДВО РАН, не могут быть приняты судом в качестве доказательств совершения Обществом вменяемого ему административного правонарушения, поскольку не содержат в себе сведений о фактах (объективной стороне), свидетельствующих о наличии в действиях ОАО "НТК" состава правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 7.14 КоАП.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Вместе с тем, в протоколе об административном правонарушении N 29 от 04.05.2012, Управление, ссылаясь на нарушение Обществом Федерального закона N 73-ФЗ в виде неполучения разрешения органов охраны памятников и культуры на проведение работ по строительству сооружений, не указывает, какие именно памятники истории и культуры находятся на спорных земельных участках, не указаны границы территорий, на которых расположены памятники.

Коллегия полагает, что указание конкретного объекта охраны культурного наследия (памятника истории и культуры) является обязательным условием, которое подлежит отражению административным органом при производстве по делу об административном правонарушении по признакам состава статьи 7.14 КоАП РФ.

Кроме того, в заключении ИИАиЭ ДВО РАН идёт речь о возможном наличии археологических памятников на спорных земельных участках.

Статьёй 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ установлено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия, относятся к землям историко-культурного назначения, имеют особый правовой режим и используются строго в соответствии с их целевым назначением.

Аналогичные требования применительно к объектам культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения установлены статьями 4, 7, 13, 14 Закона Приморского края от 08.01.2004 N 98-КЗ "Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Приморского края".

Кроме того, Приказом Росохранкультуры от 27.02.2009 N 38 утверждена форма паспорта объекта культурного наследия, который составляется на каждый объект культурного наследия, включенный в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, и выдается собственнику этого объекта.

Согласно Положению о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном Приказом Росохранкультуры от 27.02.2009 N 37, данные об объектах, представляющих собой историко-культурную ценность, вносятся в специальные документы - учётные карты, форма ведения которых приведена в Приложении к Положению N 37.

Административным органом не представлено доказательств того, что на территории, где Обществом проводились спорные работы и построены базовые станции связи, имеются памятники истории и культуры, в связи с чем у коллегии отсутствуют основания полагать, что земли, на которых проводились строительные работы, относятся к землям историко-культурного назначения, имеющим особый правовой режим их использования.

При этом, как обоснованно указал суд первой инстанции, факт нахождения сооружений связи непосредственно вблизи памятников федерального значения определен административным органом визуально (без сведений об их учёте, без представления паспортов объектов культурного наследия), что не может быть положено в основу решения о привлечении Общества к административной ответственности.

Таким образом, поскольку административным органом не подтвержден документально тот факт, что ОАО "НТК" проводились работы непосредственно на земельном участке либо в границах земельного участка, на котором расположены памятники федерального и регионального значения, то у коллегии апелляционного суда нет оснований полагать, что строительные работы были проведены Обществом с нарушением правил, установленных Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в том числе проведение строительных и земляных работ в непосредственной близости от мест расположения известных памятников федерального значения без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия на проведение таких работ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что административным органом в нарушение требований статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлены и не доказаны обстоятельства, послужившие основанием для привлечения Открытого акционерного общества "НТК" к административной ответственности.

Учитывая вышеизложенное, коллегия апелляционного суда считает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях Общества состава вменяемого административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 7.14 КоАП РФ.

В силу пунктов 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие (недоказанность) события или состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Также апелляционный суд считает правомерными выводы суда первой инстанции о том, что административным органом пропущен срок давности привлечения общества к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за исключением перечисленных в данной статье правонарушений (к числу которых рассматриваемое правонарушение не относится), по которым срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год.

Доводы административного органа о том, что данное административное правонарушение является длящимся, судом апелляционной инстанции отклоняются по следующим основаниям.

При длящемся административном правонарушении сроки давности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 установленные частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроки давности не подлежат восстановлению, в связи с чем, в случае их пропуска суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа. Следовательно, постановление по делу об административном правонарушении правомерно признано судом незаконным и отменено.

В абзаце втором пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 указано, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

Исчисление срока давности с момента обнаружения административного правонарушения возможно лишь в случае, когда противоправное поведение не было ранее прекращено.

В данном случае объективная сторона вменяемого Обществу правонарушения образована действиями, имевшими место в конкретные моменты времени.

Как правильно указал суд первой инстанции, в рамках настоящего спора срок привлечения к ответственности необходимо исчислять с момента ввода базовых станций в эксплуатацию.

Из представленных в материалы дела свидетельств о государственной регистрации права следует, что БС N 36 была введена в эксплуатацию 29.12.2008, БС N 39 - 07.02.2007, БС N 52 - 07.02.2007, БС N 222 - 24.08.2009, БС N 138 - 16.08.2005, БС N 261 - 01.12.2010, БС N 257 - 29.05.2009, БС N 48 - 28.12.2006, БС N 53 - 26.12.2007, БС N 150 - 04.10.2007, БС N 100 - 13.05.2010, БС N 270 - 21.12.2009.

Учитывая изложенное, на момент вынесения оспариваемого постановления - 15.05.2012, срок давности привлечения к административной ответственности за вменяемое правонарушение по указанным объектам административным органом пропущен.

В силу пункта 6 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, апелляционный суд считает, что ОАО "НТК" в силу ст. 4.5 КоАП РФ не могло быть привлечено к административной ответственности.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены либо изменения которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.09.2012 года по делу N А51-10388/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в соответствии с частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в течение двух месяцев только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.М. Грачёв

Судьи

О.Ю. Еремеева Н.Н. Анисимова