Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2012 г. N 13АП-20048/12

г. Санкт-Петербург

17 декабря 2012 г.

Дело N А56-45343/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Карабинюк К.Ю. - по доверенности от 03.10.2011 N 311-ДЮ

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20048/2012) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.09.2012 по делу N А56-45343/2012 (судья Хохлов Д.В.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 25.07.2012 N 07-53-03/285 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 10.09.2012 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции от 10.09.2012 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, является ошибочным вывод суда первой инстанции об отсутствии состава административного правонарушения в действиях Общества.

В судебном заседании представитель Общества позицию Управления не признал, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Административный орган, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечил явку своего представителя в судебное заседание, представил в материалы дела ходатайство о рассмотрение дела в отсутствие своего представителя.

При отсутствии возражений представителя заявителя, апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 2 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителя Управления.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 02.07.2012 N 535-р Управлением проведена внеплановая документарная проверка Общества, в ходе которой выявлено, что Обществом не выполнен пункт 4 предписания административного органа об устранении выявленных нарушений от 09.06.2012 N 07-44-03/251, которым Обществу предписывалось в срок до 30.06.2012 провести оценку уязвимости ОТИ и ТС (в отношении железнодорожного вокзала Ухта северной региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАОЛ "РЖД") и утвердить результаты этой оценки.

Усмотрев в действиях Общества признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, 23.07.2012 Управлением составлен протокол N 07-45-03/257 об административном правонарушении.

Постановлением от 25.07.2012 N 07-53-03/285 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество оспорило вышеназванное постановление в арбитражном суде.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения ввиду того, что пункт 4 выданного ему предписания от 09.06.2012 N 07-44-03/251 был заведомо неисполним.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого решения на основании следующего.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ), количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта, эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта").

Категорированные объекты транспортной инфраструктуры включаются в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, который ведется компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности на электронных и бумажных носителях.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Порядок проведения оценки установлен Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств".

В соответствии с пунктом 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования), субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктом 8 Требований решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.

В рассматриваемом случае сторонами подтверждается, что железнодорожный вокзал Ухта внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 29.06.2011, уведомление об этом получено Обществом 21.07.2011.

Следовательно, Общество обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 22.10.2011.

Выявив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 09.06.2012 N 07-44-03/251 обязало Общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства в срок до 30.06.2012, что не исполнено последним и образует в его действиях событие административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований статьи 5 Закона N 16-ФЗ заявителем с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" заключен договор от 16.11.2011 N СРДЖВю-326 на выполнение работ по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры Общества. Срок исполнения договора первоначально установлен до 31.12.2011, впоследствии продлен до 31.03.2012 и далее до 30.06.2012. Необходимость продления срока действия договора была вызвана тем, что ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" допускало недочеты в проделанной работе, а также тем, что Росжелдором постоянно менялись требования, в связи с чем на дату проведения Управлением внеплановой документарной проверки оценка уязвимости ОТИ и/или ТС в отношении железнодорожного вокзала Ухта у Общества отсутствовала, что не оспаривается административным органом.

При этом, вынося предписание от 09.06.2012 N 07-44-03/251, Управление не приняло во внимание вышеназванные обстоятельства, которые, учитывая предусмотренный пунктом 8 Требований по обеспечению транспортной безопасности тридцатидневный срок утверждения результатов проведенной оценки уязвимости компетентным органом, в свою очередь свидетельствовали об отсутствии у Общества реальной возможности для исполнения пункта 4 предписания от 09.06.2012 в срок до 30.06.2012.

Таким образом, исследовав представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел правомерному выводу о том, что вынесенное Управлением предписание от 09.06.2012 N 07-44-03/251 являлось заведомо неисполнимым, поскольку его выполнение в большей мере было обусловлено действиями третьих лиц (ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" и уполномоченного компетентного органа), а не самого Общества.

С учетом установленных по делу фактических обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих наличие у Общества возможности для соблюдения предписания Управления от 09.06.2012 N 07-44-03/251, что в свою очередь применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ свидетельствует об отсутствии вины Общества во вменяемом ему административном правонарушении и в силу части 2 статьи 211 АПК РФ влечет признание постановления Управления от 25.07.2012 N 07-53-03/285 незаконным.

Доводы Управления о виновности Общества во вменяемом ему административном правонарушении со ссылкой на то, что уже в июне 2011 года приказами ФСТ РФ установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости ОТИ и ТС для 11 аккредитованных специализированных организаций, и у Общества не было препятствий для составления договоров о намерениях проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС с данными организациями, отклоняются судом апелляционной инстанции как несостоятельные, поскольку указанные обстоятельства, равно как и сам факт непроведения Обществом оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в установленный законом срок (до 22.10.2011), не могли служить основание для вынесения административным органом заведомо неисполнимого предписания.

Более того, апелляционная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии у государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности полномочий на вынесение в отношении Общества постановления от 25.07.2012 N 07-53-03/285.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим среди прочего функции по контролю (надзору) в сфере обеспечения транспортной безопасности. Предоставленные Ространснадзору полномочия он реализует непосредственно и через свои территориальные органы.

Полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта осуществляющих контрольные (надзорные) функции, определены Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409В, в соответствии с пунктом 3 которого государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор) за обеспечением транспортной безопасности; соблюдением субъектами транспортного комплекса требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации в сфере транспорта, в том числе на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте, в дорожном хозяйстве.

Пунктом 4 Положения к числу полномочий государственного транспортного инспектора в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей отнесены:

- составление протоколов об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассмотрение их и вынесение по ним постановлений (подпункт "о");

- выдача юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, и проверка их исполнения (подпункт "п").

При этом, в соответствии с частью 1 статьи 23.36 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.7 (в отношении судоходных гидротехнических сооружений), статьей 8.2 (в части нарушения экологических требований на морском, внутреннем водном, автомобильном транспорте, железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьей 8.3 (в части нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами на морском, внутреннем водном, автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьями 8.22, 8.23, статьей 9.2 (в отношении судоходных гидротехнических сооружений), статьей 10.10 (в отношении судоходных гидротехнических сооружений), статьями 11.1, 11.6, частью 1 статьи 11.7, статьями 11.8, 11.9 - 11.11, частью 1 статьи 11.13, частями 2 и 3 статьи 11.14, статьей 11.15, частью 1 статьи 11.15.1, статьей 11.16, частью 5 статьи 11.17, статьями 11.23, 11.26, 11.27, 11.29, частью 2 статьи 12.3 (об управлении транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.21.1 и 12.21.2 (в части осуществления контроля за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок), частью 10 статьи 19.5, статьей 19.7.5, частью 3 статьи 19.19 (в отношении железнодорожного транспорта общего и необщего пользования) КоАП РФ.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени вышеназванных органов вправе на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования - руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, его заместители, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, их заместители, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, их заместители, иные должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, уполномоченные осуществлять контроль и надзор в сфере транспорта (государственные транспортные инспектора), - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.2 (в части нарушения экологических требований на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьей 8.3 (в части нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьей 11.1, частью 3 статьи 11.14, статьями 11.15, 11.16, частью 3 статьи 19.19 (в отношении железнодорожного транспорта общего и необщего пользования) КоАП РФ.

Из этого следует, что в компетенцию государственных транспортных инспекторов входят полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, прямо поименованных в выше приведенной норме, т.е. предусмотренных статьей 8.2 (в части нарушения экологических требований на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьей 8.3 (в части нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования), статьей 11.1, частью 3 статьи 11.14, статьями 11.15, 11.16, частью 3 статьи 19.19 (в отношении железнодорожного транспорта общего и необщего пользования) КоАП РФ.

Полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, предоставлены только руководителям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, его структурных подразделений и территориальных органов, а также их заместителям, о чем обоснованно указано в решении суда первой инстанции.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии у государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта соответствующих полномочий по принятию постановления от 25.07.2012 N 07-53-03/285 являются ошибочными, поскольку сделаны без учета приведенных выше нормативных положений.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ определено, что арбитражный суд признает незаконным и отменяет оспариваемое решение административного органа, если это решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением полномочий.

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что выводы суда первой инстанции о наличии у государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности полномочий по принятию оспариваемого постановления не привели в итоге к принятию неправильного решения, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены принятого решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 сентября 2012 года по делу N А56-45343/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова Л. А. Шульга