Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2012 г. N 04АП-5284/12

г. Чита

20 декабря 2012 г.

Дело N А58-5316/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 6 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного предприятия "Аэропорты Севера" на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2012 года по делу N А58-5316/2012 по заявлению Федерального казенного предприятия "Аэропорты Севера" (адрес места нахождения: Республика Саха (Якутия), г. Якутск, с. Маган, ул. 40 лет Победы, д. 1; ОГРН 1021401068996, ИНН 1435067147) к Ленскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1021401068996, ИНН 1435067147) о признании незаконным и отмене постановления от 13 сентября 2012 года N 855 о назначении административного наказания

(суд первой инстанции: Собардахова В.Э.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Федеральное казенное предприятие "Аэропорты Севера" (далее - ФКП "Аэропорты Севера", предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Ленскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган, Управление Ростехнадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 13 сентября 2012 года N 855 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2012 года в удовлетворении заявленного требования отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях предприятия состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации), и о соблюдении управлением Ростехнадзора порядка привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ФКП "Аэропорты Севера" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права. По мнению заявителя апелляционной жалобы, предприятие является заказчиком, а не застройщиком, в связи с чем нормы статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации в данном случае применены быть не могут. Также недопустима ссылка суда первой инстанции на статью 35 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", поскольку объект расположен на охраняемой территории аэропорта п. Верхневилюйск и в материалах дела отсутствуют доказательства негативного воздействия на окружающую среду и возникновению угрозы жизни и здоровью граждан. Вывод суда первой инстанции о том, что произошла консервация объекта, не соответствует материалам дела, так как предприятие извещало Управление Ростехнадзора о том, что в связи с отсутствием финансирования из федерального бюджета строительно-монтажные работы будут приостановлены.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом первой инстанции не исследованы вопросы о наличии или отсутствии события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. При этом необоснованным является вывод суда о том, что пунктом 11 распоряжения о проведении проверки у предприятия были запрошены документы (фактически никакие документы ни до, ни во время проверки у предприятия не запрашивались, в связи с чем и не были представлены). Протокол об административном правонарушении не отвечает требованиям статьи 28.2 КоАП Российской Федерации. Кроме того, ФКП "Аэропорты Севера" не было надлежащим образом извещено о месте и времени рассмотрения административного дела.

В отзыве от 5 декабря 2012 года N 01-13-ПО/6209 на апелляционную жалобу Управление Ростехнадзора выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200055703139, 67200055703146 и 67200055703122, а также отчетом о публикации 10 ноября 2012 года на официальной сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Административным органом заявлено ходатайство от 5 декабря 2012 года N 01-13-ПО/6210 о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ФКП "Аэропорты Севера" зарегистрировано в качестве юридического лица 21 ноября 2007 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1041402032803 (т. 1, л.д. 30).

29 июня 2011 года Ленским управлением Ростехнадзора получено извещение ФКП "Аэропорты Севера" от 28 июня 2011 года N 1742 (т. 1, л.д. 78) о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства "Служебно-пассажирского здание аэровокзала Верхневилюйск Верхневилюйского улуса Республики Саха (Якутия)". Двухэтажное брусовое здание с размерами в осях 36,0 х 15,0, привокзальная площадь, 2 пожарных резервуара (150 м3), канализационный сборник 20 м3, ДЭС на 30 кВт. Дата начала строительства 8 июля 2011 года, дата окончания строительства 31 декабря 2011 года.

Письмом от 15 июня 2012 года N 1595 предприятие известило Ленское управление Ростеханадзора о том, что в связи с отсутствием финансирования на 2012 год строительно-монтажные работы по объекту: "Служебно-пассажирское здание аэровокзала Верхневилюйск Верхневилюйского улуса Республики Саха (Якутия)" производиться не будут (т. 1, л.д. 41).

На основании распоряжения от 6 августа 2012 года N 1163-р должностным лицом Управления Ростехнадзора в период с 14 августа по 24 августа 2012 года проведена внеплановая выездная проверка в отношении объекта капитального строительства - "Служебно-пассажирское здание аэровокзала Верхневилюйск Верхневилюйского улуса Республики Саха (Якутия)". Предметом проверки являлись вопросы соблюдения требований технических регламентов, проектной документации, требований энергетической эффективности, требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, наличия разрешения на строительство и выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Для проведения проверки предприятием не были представлены документы, указанные в пункте 11 распоряжения N 1163-р о проведении плановой внеплановой, выездной проверки (учредительные и регистрационные документы на заказчика и подрядные организации; документы о постановке на налоговый учет; документы по проведению подготовки и аттестации лиц, осуществляющих строительный контроль в области промышленной безопасности; документы по организации и осуществлению строительного контроля и производства работ; исполнительная документация в соответствии с РД 11-02-2006 "Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения"; общий и специальные журналы в соответствии с РД 11-05-2007 "Порядок ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства"; свидетельства о допуске к выполнению определенных видов работ, выданных саморегулируемой организацией; разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; согласованные в установленном порядке паспорта опасных отходов, документов об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; документ, подтверждающий сдачу отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов в уполномоченный орган государственной власти).

Кроме того, было установлено отсутствие положительного заключения государственной экспертизы и результатов инженерных изысканий, а также выявлено нарушение Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 (далее - Правила N 802).

Нарушение требований Правил N 802 состояло в следующем.

В соответствии с письмом ФКП "Аэропорты Севера" от 15 июня 2012 года N 1595 строительство объекта прекращено на срок более шести месяцев. При этом решением о консервации не определены:

- перечень работ по консервации объекта, сформированный с учетом требований пункта 9 Правил N 802;

- лица, ответственные за сохранность и безопасность объекта, в том числе конструкций, оборудования, материалов и строительной площадки (должностное лицо или организация);

- сроки разработки технической документации, необходимой для проведения работ по консервации объекта, а также сроки проведения работ по его консервации;

- размер средств на проведение работ по консервации объекта, определяемый на основании акта, подготовленного лицом, осуществляющим строительство (реконструкцию) объекта (подрядчиком), и утвержденного застройщиком (заказчиком), чем нарушен пункт 5 Правил N 802.

На основании принятого решения о консервации объекта застройщик (заказчик) совместно с подрядчиком не провел инвентаризацию выполнения работ по строительству (реконструкции) объекта с целью зафиксировать фактическое состояние объекта, наличие проектной документации, конструкций, материалов и оборудования, при этом:

- не выполнил схемы и чертежи с описанием состояния объекта и указанием объемов выполненных работ;

- не составил ведомости, в которых указываются сведения о конструкциях, оборудовании и материалах, примененных (смонтированных) на объекте, в том числе о конструкциях, оборудовании и материалах, не использованных на объекте и подлежащих хранению; о наличии сметной документации; о наличии исполнительной документации (включая журналы проведения работ, в том числе общий журнал работ), актов освидетельствования скрытых работ, актов проведенных испытаний, опробований и иных первичных документов, что является нарушением требований пункта 7 Правил N 802.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 24 августа 2012 года N 283 при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства (т. 1, л.д. 46-47).

По факту выявленных нарушений требований Правил N 802 в отношении предприятия составлен протокол об административном правонарушении от 10 сентября 2012 года N 855 (т. 1, л.д. 50-51).

Постановлением о назначении административного наказания от 13 сентября 2012 года N 855 ФКП "Аэропорты Севера" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП Российской Федерации (т. 1, л.д. 54-55).

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о законности названного постановления, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 210 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

Частью 1 статьи 9.4 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Таким образом, объективную сторону данного административного правонарушения образует нарушение:

- требований технических регламентов;

- требований проектной документации;

- обязательных требований документов в области стандартизации;

- требований специальных технических условий;

- обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Из постановления Управления Ростехнадзора от 13 сентября 2012 года N 855 о назначении административного наказания следует, что предприятию вменено нарушение исключительно требований пунктов 5, 7 и 9 Правил N 802.

Правила N 802 приняты на основании части 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и устанавливают порядок консервации объекта капитального строительства, а также особенности принятия решения о консервации объекта капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.

Между тем, Правила N 802 не относятся к техническим регламентам.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании) под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Статьей 7 Закона о техническом регулировании определено содержание технических регламентов, а статьей 9 этого же Закона установлен порядок разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов.

В частности, технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Технический регламент должен содержать требования энергетической эффективности и ресурсосбережения (пункт 3 статьи 7).

Технический регламент должен содержать обобщенные и (или) конкретные требования к характеристикам продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение целей принятия технического регламента (пункт 4 статьи 7).

Правила N 802 подобных требований не содержат.

На момент вынесения настоящего постановления Правительством Российской Федерации принято 13 технических регламентов:

- технический регламент "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту" (Постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 118);

- технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта (Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 N 623);

- технический регламент о безопасности объектов морского транспорта (Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 N 620);

- технический регламент о требованиях безопасности крови, ее продуктов, кровезамещающих растворов и технических средств, используемых в трансфузионно-инфузионной терапии (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2010 N 29);

- технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ" (Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2005 N 609);

- технический регламент о безопасности колесных транспортных средств (Постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 N 720);

- технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления (Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870);

- технический регламент о безопасности машин и оборудования (Постановление Правительства Российской Федерации от 15.09.2009 N 753);

- технический регламент о безопасности лифтов (Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 782);

- технический регламент о безопасности железнодорожного подвижного состава (Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2010 N 524);

- технический регламент о безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта (Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2010 N 533);

- технический регламент о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе (Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2010 N 65);

- технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах (Постановление Правительства Российской Федерации от 24.02.2010 N 86, утрачивает силу с 15 февраля 2013 года).

Правила N 802 не могут быть отнесены не только к техническим регламентам, но и к проектной документации, документам в области стандартизации, специальным техническим условиям, а также к установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательным требованиям к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Из содержания постановления административного органа следует, что предприятию вменено нарушение исключительно требований Правил N 802.

Однако с учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что нарушение требований Правил N 802 не образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП Российской Федерации.

Административному органу, не дано право по своему усмотрению, произвольно изменять (дополнять) объективную сторону состава административного правонарушения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что в протоколе об административном правонарушении от 10 сентября 2012 года N 855 указано на нарушение не только Правил N 802, но и Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (без конкретизации норм этого технического регламента, нарушение которых вменяется предприятию).

Вместе с тем, данное обстоятельство не свидетельствует о законности оспариваемого постановления, поскольку в силу пункта 3 части 2 статьи 23.56 КоАП Российской Федерации правом рассматривать дела об административных правонарушениях (то есть, в том числе, давать окончательную квалификацию совершенному правонарушению) наделены руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители.

В рассматриваемом случае, в отличие от государственного инспектора отдела по надзору за подъемными сооружениями и строительного надзора Лещева В.И., составившего названный протокол об административном правонарушении, и.о. руководителя Ленского управления Ростехнадзора Гатилов М.А. при рассмотрении административного дела и принятии оспариваемого постановления не усмотрел нарушение со стороны предприятия требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и вменил предприятию исключительно нарушение требований Правил N 802.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Санкция части 1 статьи 9.4 КоАП Российской Федерации предусматривает наказание для юридических лиц в виде административного штрафа в размере от 100 000 до 300 000 рублей.

В резолютивной части постановления Управления Ростехнадзора от 13 сентября 2012 года N 855 о назначении административного наказания при указании размера назначенного административного штрафа написано: "100 000 (триста тысяч) рублей".

То есть административным органом четко и однозначно не определен размер назначенного предприятию административного штрафа.

При этом вывод суда первой инстанции, основанный на пояснениях представителя Управления Ростехнадзора, о том, что при указании двух размеров административного штрафа была допущена техническая опечатка, не может быть признан обоснованным.

На основании статьи 68 АПК Российской Федерации обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

В соответствии со статьей 29.12.1 КоАП Российской Федерации судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, определение по делу об административном правонарушении, по заявлению лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.5, 25.11 данного Кодекса, судебного пристава-исполнителя, органа, должностного лица, исполняющих постановление, определение по делу об административном правонарушении, или по своей инициативе вправе исправить допущенные в постановлении, определении описки, опечатки и арифметические ошибки без изменения содержания постановления, определения (часть 1).

Исправление описки, опечатки или арифметической ошибки производится в виде определения (часть 3).

Таким образом, КоАП Российской Федерации предусмотрен единственный способ исправления допущенной опечатки - путем принятия соответствующего определения.

Именно такое определение, а не устные (письменные) пояснения представителя административного органа, в силу статьи 68 АПК Российской Федерации является допустимым доказательством по делу, подтверждающим наличие опечаток (описок).

Однако определение об исправлении опечатки в материалах дела отсутствует, в связи с чем суд апелляционной инстанции не может сделать достоверный вывод о размере назначенного предприятию административного штрафа, что также указывает на незаконность оспариваемого постановления.

Делая подобный вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что о размере штрафа в 100 000 рублей суду первой инстанции было заявлено представителем Управления Ростехнадзора Поляничко В.В., а не и.о. руководителя этого органа Гатиловым М.А., принявшим оспариваемое постановление.

Как отмечалось выше, позиция и.о. руководителя Ленского управления Ростехнадзора Гатилова М.А. не всегда совпадает с позицией подчиненных ему должностных лиц, поэтому суд апелляционной инстанции относится к пояснениям Поляничко В.В. о размере назначенного предприятию штрафа критически.

Поскольку судом первой инстанции не соблюдены требования частей 6 и 7 статьи 210 АПК Российской Федерации, не учтены приведенные выше фактические и правовые обстоятельства настоящего дела, его решение подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании незаконным полностью оспариваемого постановления.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября года по делу N А58-5316/2012, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2012 года по делу N А58-5316/2012 отменить.

Принять новый судебный акт.

Постановление Ленского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13 сентября 2012 года N 855 о назначении административного наказания признать незаконным и отменить полностью.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов В.А. Сидоренко