Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2012 г. N 18АП-12700/12

г. Челябинск

19 декабря 2012 г.

Дело N А47-11340/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 декабря 2012 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бабкиной С.А.,

судей Забутыриной Л.В., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Крыловой Н.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 23.10.2012 по делу N А47-11340/2012 (судья Пирская О.Н.).

Муниципальное образование Красногвардейский район Оренбургской области (далее - истец, муниципальное образование) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казачества по Оренбургской области (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании 6 723 774, 20 руб. убытков, возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате за отопление и электроэнергию в полном объеме.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 23.10.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы ответчик ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального права.

Суд неверно применил Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление от 22.06.2006 N 23). Судом не должным образом применены пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решения Совета депутатов муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области N 31/2 от 29.04.2005, N 10/8 от 24.11.2006.

Совокупность элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Минфин России не доказана. Законодательство не предусматривает ответственности Минфина России по данной категории дел. Меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Красногвардейского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами Красногвардейского района Оренбургской области и муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области.

Судом первой инстанции неверно истолковано законодательство.

На момент вступления в законную силу Федерального закона N 122-ФЗ МБУЗ "Красногвардейская центральная районная больница" находилось в ведении муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке работников перешла к администрации муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области.

Меры социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, относятся к полномочиям органов местного самоуправления, и затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МБУЗ "Красногвардейская центральная районная больница" не несет. Минфин России не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления.

Выплаты МБУЗ "Красногвардейская центральная районная больница" производились, денежные средства в бюджете муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области выделялись.

Восполнение недостатка денежных средств на вышеуказанные цели должно решаться муниципальным образованием в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации через регулирование в форме затребования необходимых бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий.

Суд неправомерно включил в состав убытков расходы, понесенные администрацией Красногвардейского района по перечислению в федеральный бюджет государственной пошлины, взысканной на основании решений мирового судьи. Государственная пошлина в рамках данных дел не подлежала взысканию.

До судебного заседания от муниципального образования представлен отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому решение суда следует оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание представителей не направили. От муниципального образования представлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с мая 2011 по май 2012, вступившими в законную силу, с истца в пользу 305 физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано 6 723 774, 20 руб., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с 01.01.2005.

Ссылаясь на невозмещение расходов муниципального образования, связанных с исполнением обязательства, вытекающего из Федерального закона N 122-ФЗ, непоступление денежных средств для возмещения расходов по оплате освещения и отопления медицинским работникам из бюджетов других уровней, муниципальное образование обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя требования муниципального образования в полном объеме, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного Постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правомерно установлено недостаточность средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МБУЗ "Красногвардейская центральная районная больница" мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на отопление и освещение жилых помещений в сумме 6 723 774, 20 руб.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Судом первой инстанции верно применены нормы материального права, верно истолковано законодательство, доводы апелляционной жалобы подлежит отклонению в данной части.

Довод ответчика о том, что совокупность элементов необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Минфин России не доказана, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

Довод апелляционной жалобы в отношении неправомерности отнесения к убыткам истца понесенных по гражданским делам судебных расходов, судом не принимается. Расходы истца в названной части также являются убытками, так как понесены истцом вследствие ненадлежащего финансирования ответчиком гарантированных федеральным законодательством мер социальной поддержки граждан.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам ответчика.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 23.10.2012 по делу N А47-11340/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

С.А. Бабкина

Судьи

Л.В. Забутырина З.Н. Серкова