Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2012 г. N 04АП-4895/12

г. Чита

24 декабря 2012 г.

дело N А78-4334/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 декабря 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Фадеевой Марины Владимировны на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 сентября 2012 года по делу N А78-4334/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Фадеевой Марины Владимировны (ОГРНИП 304753411900050, г. Чита) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (ОГРН 1057536034731) о признании противоречащим Законодательству РФ ненормативного правового акта государственного органа - письма N 01У-05/2273 от 15.03.2012, об обязании: предоставить методические материалы; определить и сообщить место, время и порядок прохождения аттестации,

(суд первой инстанции: судья Судакова Ю.В.),

при участии в судебном заседании:

от заявителя - индивидуального предпринимателя Фадеевой М.В., Исаева О.А. - представителя по доверенности от 01.09.2012,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю - Кушинашвили Т.А. - представителя по доверенности от 30.05.2012, Барановой А.А. - представителя по доверенности от 21.03.2012,

установил:

индивидуальный предприниматель Фадеева Марина Владимировна (далее - заявитель, предприниматель или ИП Фадеева М.А.) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (далее - Управление Роспотребнадзора) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании противоречащим Законодательству Российской Федерации ненормативного правового акта (решения) государственного органа - письма Управления Роспотребнадзора от 15 марта 2012 года N 01У-05/2273; об обязании Управления Роспотребнадзора предоставить ИП Фадеевой М.В. методические материалы для самостоятельной профессиональной подготовки, как руководителю предприятия, деятельность которого связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения в соответствии с федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 года N 229, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 июля 2000 года, регистрационный N 2321; об обязании Управления Роспотребнадзора определить и сообщить ИП Фадеевой М.В. место, время и порядок прохождения аттестации после прохождения профессионального гигиенического обучения в соответствии с федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Приказом министра здравоохранения РФ от 29 июня 2000 года N 229, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 июля 2000 года, регистрационный N 2321.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 24 сентября 2012 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, ИП Фадеева М.В. обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, выражая свое несогласие с ним. По мнению ИП Фадеевой М.В. обжалуемое решение принято судом первой инстанции при неправильном применении норм материального права.

Как указывает предприниматель, приказ министра здравоохранения Российской Федерации от 29.06.2000 N 229 "О профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций" определяет порядок прохождения профессиональной гигиенической подготовки и последующей аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Аттестация должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора (далее - центры госсанэпиднадзора) в форме собеседования или тестового контроля (абзац 1 части 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (приложение N 1 к приказу от 29.06.2000 N 229)).

Таким образом, законодательство в данной области четко и однозначно определяет обязанность структурного подразделения Роспотребнадзора проводить аттестацию. Ссылки на реорганизацию - слияние центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 года N 23-р ничтожны. Закон обязывает проводить аттестацию структуры Роспотребнадзора, и последний не имеет права самоустраниться от исполнения этой обязанности и перепоручить ее коммерческим структурам.

Управление Роспотребнадзора в представленном отзыве на апелляционную жалобу считает обжалуемое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав доводы предпринимателя и представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 03 августа 2011 года представителем ИП Фадеевой М.В. - Фадеевым А.М. в адрес руководителя территориального отдела Роспотребнадзора в Читинском, Карымском, Улетовском районах Забайкальского края направлено заявление, которое разъясняет позицию предпринимателя Фадеевой М.В. по вопросу прохождения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц.

Территориальный отдел Роспотребнадзора в Читинском, Карымском, Улетовском районах Забайкальского края оставил указанное заявление предпринимателя Фадеевой М.В. без ответа.

14 февраля 2012 года ИП Фадеевой М.В. подано повторное заявление по данному вопросу, в вышестоящий орган - Управление Роспотребнадзора.

Управление Роспотребнадзора выразило свою позицию по обращению предпринимателя Фадеевой М.В. письмом N 01У-05/2273 от 15 марта 2012 года.

Заявитель, считая указанное письмо незаконным и нарушающим его права, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания оспариваемого письма не следует, что оно устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности, содержит обязательные для исполнения требования, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности.

Данный акт выполняет своего рода "информативную" функцию, не имеет характера ненормативного правового акта, и не содержит властное волеизъявление Управления Роспотребнадзора, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Следовательно, данное письмо само по себе не нарушает законные права и интересы предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, не обладает упомянутыми выше признаками ненормативного правового акта, в связи с чем, не подлежит оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В пункте 31 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при наличии оснований для прекращения производства по делу, предусмотренных статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции со ссылкой на пункт 3 статьи 269 этого Кодекса прекращает производство по делу при условии, если данные основания возникли до принятия решения судом первой инстанции. В других случаях прекращению подлежит производство по апелляционной жалобе.

В рассматриваемом случае дело в части признания незаконным оспариваемого письма изначально не подлежало рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании письма Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю от 15 марта 2012 года N 01У-05/2273 с принятием в данной части нового судебного акта о прекращении производства по делу.

Относительно требований предпринимателя об обязании Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю предоставить методические материалы предпринимателю и определить место, время, порядок прохождения аттестации после прохождения профессионального гигиенического обучения суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, полномочия Роспотребнадзора утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322.

Положение об Управлении разработано и утверждено на основании положения о Федеральной службе Роспотребнадзора.

Согласно положению об Управлении, утвержденному руководителем Федеральной службы (приказ N 209 от 01.07.2008), Управление кроме прочих, установленных положением, осуществляет следующие полномочия:

Надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, в том числе

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе, мероприятия по осуществлению гигиенического воспитания и обучения граждан.

Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ.

Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются: в процессе воспитания и обучения в дошкольных образовательных учреждениях, школах, высших и средних учебных заведениях, других образовательных и воспитательных учреждениях, а также при подготовке, переподготовке, повышении квалификации и аттестации специалистов и других работников организаций, характер деятельности которых связан с производством, транспортированием и реализацией Пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, обслуживанием больных, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

В силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Статьей 36 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" гигиеническое воспитание и обучение граждан обязательны, направлены на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни и осуществляются, в том числе, при подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников посредством включения в программы обучения разделов о гигиенических знаниях; при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Целью гигиенического обучения является повышение санитарной культуры граждан, профилактика заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни для обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания вредного влияния объектов путем должного выполнения санитарных правил, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, организации и осуществления контроля за их соблюдением.

Судом первой инстанции установлено, что согласно выписке из единого реестра регистрации индивидуальных предпринимателей основным видом деятельности ИП Фадеевой М.В. является "прочая розничная торговля в неспециализированных магазинах".

В связи с чем, предприниматель обязан соблюдать требования вышеназванных актов, устанавливающих обязательные требования в области санитарно-эпидемиологического благополучия, а Управление обязано контролировать выполнение обязательных требований.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны:

выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;

разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;

осуществлять гигиеническое обучение работников.

В соответствии с приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29.06.2000 N 229 "О профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций" возможно проведение профессиональной гигиенической подготовки должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с коммунальным и бытовым обслуживанием населения, по заочной форме (самостоятельная подготовка по предлагаемым методическим материалам).

Вместе с тем, профессиональная гигиеническая подготовка может проводиться:

- на базе организаций, имеющих лицензию на образовательную деятельность, осуществляющих профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию указанных выше категорий работников;

- непосредственно в организациях, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, при условии предоставления помещений и подбора групп однородных профессий (не менее десяти человек в группе).

Аттестация указанных выше категорий должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора в форме собеседования или тестового контроля.

Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 года N 23-р была проведена реорганизация в форме слияния центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора и были созданы федеральные государственные учреждения здравоохранения - центры гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации (в настоящее время на территории Забайкальского края это - ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Забайкальском крае").

С учетом указанных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что полномочия на проведение гигиенического обучения граждан, предпринимателей и руководителей юридических лиц у Роспотребнадзора и у его территориального органа - Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю отсутствуют. Управление не вправе осуществлять указанную образовательную деятельность и у него отсутствует обязанность предоставить предпринимателю методические материалы для самостоятельной профессиональной подготовки и определить и сообщить ему место, время и порядок прохождения аттестации после прохождения профессионального гигиенического обучения при отсутствии такого обучения.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к мотивированному и обоснованному выводу, что заявленное требование об обязании Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю предоставить индивидуальному предпринимателю Фадеевой Марине Владимировне методические материалы для самостоятельной профессиональной подготовки, как руководителю предприятия; об обязании Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю определить и сообщить индивидуальному предпринимателю Фадеевой М.В. место, время и порядок прохождения аттестации после прохождения профессионального гигиенического обучения в соответствии с федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 года N 229 удовлетворению не подлежит.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований этих требований.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в данной части, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 150, 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 сентября 2012 года по делу N А78-4334/2012 в части отказа в удовлетворении требований о признании противоречащим Законодательству Российской Федерации ненормативного правового акта (решения) государственного органа - письма Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю от 15 марта 2012 года N 01У-05/2273 отменить, принять по делу в данной части новый судебный акт.

Производство по делу в части признания недействительным письма Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю от 15 марта 2012 года N 01У-05/2273 прекратить.

В остальной части Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 сентября 2012 года по делу N А78-4334/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Рылов Д.Н.