Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2012 г. N 08АП-10081/12

город Омск

24 декабря 2012 г.

Дело N А81-2287/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.,

судей Лотова А.Н., Шиндлер Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Черемновой И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-10081/2012) Открытого акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.09.2012 по делу N А81-2287/2012 (судья Сеитов Э.М.),

принятое по заявлению Открытого акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" (ОГРН 1028600508991, ИНН 7204002873)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Государственного казенного учреждения "Дирекция транспорта Ямало-Ненецкого автономного округа",

об обжаловании ненормативного правового акта антимонопольного органа,

при участии в судебном заседании представителей:

от Открытого акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" - Четверткова Светлана Владимировна по доверенности от 06.06.2012;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Государственного казенного учреждения "Дирекция транспорта Ямало-Ненецкого автономного округа" - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

установил:

Открытое акционерное общество "Авиакомпания "ЮТэйр" (далее по тексту - заявитель, Общество, ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - Управление ФАС по ЯНАО, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела, выраженного в уведомлении N ОП/600 от 22.02.2012 и обязании антимонопольного органа повторно рассмотреть заявление ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" от 09.12.2011 N 13.1П-669/11.

Решением от 25.09.2012 по делу N А81-2287/2012 в удовлетворении требований заявителя было отказано, поскольку судом первой инстанции не было установлено несоответствия закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого Уведомления антимонопольного органа.

В апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела, просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

По утверждению подателя жалобы, представленные в антимонопольный орган заявителем документы однозначно свидетельствовали о наличии признаков нарушения ГКУ антимонопольного законодательства (фактическое нарушение прав авиакомпании в связи с введением непредусмотренных законом ограничений, что является недопустимым в силу п.п. 12, 13 ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"), что обусловило обязанность УФАС по ЯНАО по возбуждению в отношении ГКУ "Дирекция транспорта ЯНАО" дела по фактам выявленных нарушений.

Так в частности заявителем указано на то, что пункт 2.4 Порядка предоставления субсидий, утвержденного Постановлением Правительства ЯНАО N 758 не предусматривает обязанность претендентов на участие в отборе по представлению в качестве приложения к заявлению сведений об отсутствии участника в реестре недобросовестных поставщиков, проверку отсутствия таких сведений в силу предоставленных ему законом полномочий должен осуществлять непосредственно сам организатор торгов в процессе рассмотрения заявок участников; заявка ОАО "АТК "Ямал", признанного победителем отбора и с которым заключен договор на предоставление субсидии, также не соответствовала объемным показателям полетов согласно условиям отбора; уведомление заинтересованного лица об отказе в возбуждении дела является немотивированным.

Не усмотрев в действиях организатора конкурса нарушений требований законодательства в части, регламентирующей порядок и условия проведения отбора, суд, по мнению заявителя допустил неверную трактовку положений Федерального закона N 94-ФЗ, а также Федерального закона N 135-ФЗ, не оценил доказательства, представленные авиакомпанией, что в соответствии с ч. 2 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, является безусловным основанием для отмены вынесенного решения.

В представленных в апелляционный суд отзывах на жалобу заявителя заинтересованное лицо и третье лицо по делу выразили свое несогласие с доводами жалобы, считают решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене или изменению.

Стороны, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда не явились, что в порядке пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу, отзывы на нее, установил следующие обстоятельства.

Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13.10.2011 N 758-П в целях повышения доступности транспортных услуг пассажирам, следующим в европейскую часть России, в соответствии с положениями бюджетного законодательства, Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 22.11.2010 N 120-ЗАО "Об окружном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" утвержден Порядок предоставления субсидий из окружного бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности воздушных перевозок пассажирам, следующим из аэропортов городов Салехарда, Надыма, Нового Уренгоя и Ноябрьска в аэропорты города Москвы и в обратном направлении (далее - Порядок).

ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" направила в адрес ГКУ "Дирекция транспорта ЯНАО" заявление о согласии участвовать в отборе на предоставление субсидии. К данному заявлению были приложены: копии учредительных документов; копия свидетельств о государственной регистрации и о постановке на учет в налоговом органе; выписка из ЕГРЮЛ; справки налогового органа об отсутствии задолженности перед бюджетом; копия лицензии на перевозку пассажиров, грузов; справка о наличии транспортных средств, используемых или планируемых к использованию при выполнении рейса по маршрутам с указанием количества по типам воздушных судов; копи договоров на аэропортовое, наземное обслуживание, заправку воздушных судов авиатопливом в аэропортах вылета/прилета (а/п Ноябрьск, Салехард, Москва); справка о продолжительности опыта выполнения регулярных перевозок пассажиров, багажа; справка о наличии персонала, имеющего сертификат (свидетельство), специальную подготовку и опыт, необходимые для самостоятельного управления воздушным судном; информация о технических характеристиках транспортных средств, планируемых к использованию; согласованная Департаментом экономики ЯНАО величина ставок летного часа по типам воздушных судов по вышеуказанным маршрутам; копии бухгалтерского баланса, отчеты о прибылях и убытках; расчет субсидий по маршрутам Салехард-Москва-Салехард, Ноябрьск-Москва-Ноябрьск; плановый расчет суммы субсидий на 2011 год.

Протоколом вскрытия конвертов с заявлениями участников отбора от 28.10.2011 N 37 установлено, что ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" не представлены сведения об отсутствии Общества в реестре недобросовестных поставщиков, а в ориентировочной потребности (ориентировочное количество рейсов) на период 2011 года предложено: Салехард-Москва-Салехард - 71; Ноябрьск-Москва-Ноябрьск - 61; Надым-Москва-Надым 0; Новый Уренгой-Москва-Новый Уренгой - 0.

Протоколом рассмотрения и допуска заявлений участников отбора от 31.10.2011 N 38 установлено, что ориентировочная потребность (ориентировочное количество рейсов) ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" на период 2011 года не соответствует перечню требований, предъявляемых к организациям-участникам отбора, а также Обществом не представлены сведения об отсутствии его в реестре недобросовестных поставщиков. Таким образом, комиссия пришла к выводу, что документация, представленная ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр", не соответствует предъявляемым требованиям, а именно, пункту 2.1 подпункта 2.1.6 Порядка, а также объемным показателям, предусмотренным объявлением, в связи с чем, к участию в отборе допущено и признано участником отбора ОАО "АТК "Ямал".

ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" 09.12.2011 обратилось в прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением о принятии мер прокурорского реагирования по факту нарушения ГКУ "Дирекция транспорта ЯНАО" требований действующего законодательства, в том числе, требований бюджетного законодательства, законодательства о коррупции, Постановления Правительства ЯНАО от 13.10.2011 N 758-П, при осуществлении отбора на предоставление субсидий организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности воздушных перевозок пассажирам, следующим из аэропортов городов Салехард, Надым, Новый Уренгой и Ноябрьск в аэропорты города Москвы и в обратном направлении на 2011 год, выразившегося в недопущении ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" к отбору.

Письмом от 22.12.2011 прокуратура Ямало-Ненецкого автономного округа перенаправила вышеуказанное заявление Общества в адрес Управления ФАС по ЯНАО.

Уведомлением Управления ФАС по ЯНАО от 22.02.2012 N ОП/600 Общество поставлено в известность об отказе в возбуждении дела в отношении ГКУ "Дирекция транспорта ЯНАО" о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием в действиях Дирекции признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с выводами антимонопольного органа, Общество обратилось в суд с вышеназванными требованиями.

Решением от 25.09.2012 по делу N А81-2287/2012 в удовлетворении требований заявителя было отказано.

Означенное решение суда первой инстанции обжалуется в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов рассматриваемого спора принципиально важным в целях формулирования вывода о законности вынесенного судом первой инстанции решения является определение области правоотношений и нормативных актов подлежащих применению в целях установления наличия в действиях ГКУ признаков нарушений антимонопольного законодательства.

В обоснование позиции о неправомерном недопущении его к участию в отборе заявитель ссылается на положения Федеральных законов N 135-ФЗ, 94-ФЗ, а также 273-ФЗ.

Проанализировав характер сложившихся между сторонами рассматриваемого спора правоотношений, суд первой инстанции правомерно приходит к выводу о том, что данные отношения регулируются бюджетным законодательством, а положения Федерального закона N 94-ФЗ в рассматриваемом случае неприменимы.

В соответствии с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Порядком предоставления субсидий из окружного бюджета, утв. Постановлением Правительства ЯНАО от 13.10.2011 N 758-П, определены цели, условия и порядок их предоставления организациям воздушного транспорта, осуществляющим воздушные перевозки пассажиров по специальному тарифу.

Субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований,

предусмотренных для организаций воздушного транспорта перечнем мероприятий в области транспорта на текущий финансовый год и на плановый период на организацию транспортного обслуживания населения воздушным транспортом. Субсидии предоставляются организациям на возмещение затрат, образующихся в результате выполнения регулярных рейсов по специальным тарифам по маршрутам Салехард-Москва-Салехард, Надым-Москва-Надым, Новый Уренгой-Москва-Новый Уренгой, Ноябрьск-Москва-Ноябрьск, в целях повышения доступности транспортных услуг пассажирам, следующим в европейскую часть России.

Предоставление субсидии осуществляется отраслевым департаментом на основании договора. Выбор организаций осуществляется отраслевым департаментом коллегиально на основании решения комиссии, состав и порядок работы которой устанавливается приказом отраслевого департамента.

Приказом Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.10.2011 N 128-1 уполномоченным органом по отбору организаций воздушного транспорта, осуществляющим транспортное обслуживание населения на межрегиональных маршрутах, на предоставление субсидий из окружного бюджета, определено ГКУ "Дирекция транспорта и контроля за соблюдением весовых и габаритных параметров транспортных средств Ямало-Ненецкого автономного округа".

Согласно пункту 2.1 Порядка право на получение субсидии имеют организации, соответствующие определенным требованиям, в том числе, организации, сведения о которых отсутствуют в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов (подп. 2.1.6).

Пунктами 2.3 и 2.4 Порядка определены содержание заявления и приложение к заявлению на получение субсидии.

В соответствии с пунктом 2.6 Порядка по результатам рассмотрения заявлений и документов, предусмотренных пунктом 2.4 настоящего Порядка, отраслевой департамент в отношении каждой обратившейся организации принимает решение о заключении договора на предоставление субсидии либо отказывает в заключении такого договора, в том числе, по такому основанию, как несоответствие организации требованиям, предусмотренным пунктом 2.1 настоящего Порядка, или непредставление документов, подтверждающих соответствие организации этим требованиям.

При рассмотрении заявлений участников отбора Комиссией по отбору организаций установлено, что ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" представила документацию, не соответствующую требованиям пункта 2.1 подпункта 2.1.6 Порядка, а именно, не представила сведения об отсутствии Общества в реестре недобросовестных поставщиков.

Податель жалобы ссылается на то, что пункт 2.4 Порядка не предусматривает приложение к заявлению сведений об отсутствии участника в реестре недобросовестных поставщиков; проверку отсутствия таких сведений должен осуществлять непосредственно сам организатор торгов в процессе рассмотрения заявок участников.

Суд первой инстанции правомерно отклонил аналогичный довод заявителя в обжалуемом решении, поскольку отсутствие в перечне документов, прилагаемых к заявлению, указанному в пункте 2.4 Порядка, требования о предоставлении сведений об отсутствии участника в реестре недобросовестных поставщиков не свидетельствует об отсутствии обязанности участника предоставить такие сведения уполномоченному органу, поскольку подпункт 2.1.6 пункта 2.1 Порядка определяет требования, первоначально необходимые для установления права той или иной организации на получение субсидии. Иными словами, документальное подтверждение соответствия требованиям пункта 2.1 Порядка представляет собой первый этап в возможности допуска заявителя к участию в отборе и признания его участником отбора. Одним из оснований для отказа организации в заключении договора на предоставление субсидии согласно пункту 2.6 Порядка является несоответствие организации требованиям, предусмотренным пунктом 2.1 Порядка, или непредставление документов, подтверждающих соответствие организации этим требованиям.

Ссылка Общества на то обстоятельство, что Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не предусмотрена обязанность участника предоставлять сведения об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков, поскольку проверку отсутствия таких сведений осуществляет непосредственно сам организатор торгов, является несостоятельной ввиду того, что указанным законом регулируются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в то время как порядок предоставления субсидий из окружного бюджета организациям воздушного транспорта основывается на бюджетном законодательстве и законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа.

Кроме того, объявление о предоставлении субсидий организациям воздушного транспорта в части установления перечня требований, предъявляемых к таким организациям, также содержит требование о предоставлении сведений об отсутствии организации в реестре недобросовестных поставщиков. В этом плане Объявление в полном объеме воспроизводит содержание текста Порядка, утв. постановлением Правительства ЯНАО от 13.10.2011 N 758-П, положения которого никем не оспаривались.

При оценке законности действий УФАС по отказу в возбуждении дела о нарушении ГКУ "Дирекция транспорта Ямало-Ненецкого автономного округа" требований антимонопольного законодательства суд первой инстанции правомерно руководствовался положениями Федерального закона N 135-ФЗ, а также Административным регламентом, принятым во исполнение требований указанного закона.

Отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели урегулированы Федеральным законом N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, если такие акты приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить факт принятия акта, который приводит либо может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии с положениями Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утв. Приказом ФАС РФ от 25.12.2007 N 447 (далее - Административный регламент), в заявлении должны содержаться сведения о заявителе и о лице, в отношении которого подано заявление, описание нарушения антимонопольного законодательства со ссылкой на законы и (или) иные нормативные правовые акты, существо требований, с которыми заявитель обращается, а также перечень прилагаемых документов. К заявлению, материалам прилагаются документы, свидетельствующие о фактах нарушения антимонопольного законодательства. В случае невозможности представления таких документов указывается причина невозможности их представления, а также предполагаемое лицо или орган, у которого эти документы могут быть получены.

При рассмотрении заявления, материалов и изучении сведений и документов антимонопольный орган:

- определяет, относится ли к компетенции федерального антимонопольного органа (территориального органа) данное дело;

- устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет норму антимонопольного законодательства, которая подлежит применению;

- определяет достаточность материалов для возбуждения дела;

- определяет круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле;

- решает иные вопросы, необходимые для правильного и всестороннего рассмотрения дела.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

- о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

- об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков его нарушения.

Решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В случае принятия решения об отказе в возбуждении дела антимонопольный орган направляет заявителю мотивированный отказ.

В соответствии с подп. 2 пункта 9 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Как было установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, заявление ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр", поступившее в адрес антимонопольного органа, не содержало указаний на нарушение ГКУ "Дирекция транспорта ЯНАО" законодательства о конкуренции, в связи с чем заинтересованным лицом правомерно было отказано Обществу в возбуждении дела в отношении Дирекции о нарушении антимонопольного законодательства за отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Из материалов дела следует, что основанием для отклонения заявки Общества послужило и то обстоятельство, что перечень маршрутов и объем предложенных ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" рейсов не соответствовали объемным показателям, предусмотренным Объявлением и Порядком.

В соответствии с положениями Объявления и пункта 1.4 Порядка субсидии предоставляются организациям на возмещение затрат, образующихся в результате выполнения регулярных рейсов по специальным тарифам по маршрутам с ориентировочным количеством рейсов: Салехард-Москва-Салехард (71), Надым-Москва-Надым (61), Новый Уренгой-Москва-Новый Уренгой (88), Ноябрьск-Москва-Ноябрьск (61).

Поскольку заявитель в своей заявке не подтвердил готовность осуществлять перелеты по маршрутам Новый Уренгой-Москва-Новый Уренгой, Ноябрьск-Москва-Ноябрьск, постольку апелляционный суд находит правомерным вывод суда первой инстанции о том, что перечень маршрутов и объем предложенных ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр" рейсов не соответствовали объемным показателям, предусмотренным Объявлением и Порядком.

Апелляционная коллегия не дает оценку доводам заявителя относительно того, что заявка ОАО "АТК "Ямал", признанного победителем отбора и с которым заключен договор на предоставление субсидии, также не соответствовала объемным показателям полетов согласно условиям отбора, поскольку названные обстоятельства не относятся к предмету настоящего спора.

Доводы подателя жалобы о том, что уведомление заинтересованного лица об отказе в возбуждении дела является немотивированным, суд также признает необоснованными, поскольку в резолютивной части уведомления сделаны ссылки на нормы действующего законодательства и Административного регламента, в соответствии с которыми принято решение об отказе в возбуждении дела.

Суд апелляционной инстанции считает, что Обществом в данном случае не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы, на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на подателя жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.09.2012 по делу N А81-2287/2012 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Золотова

Судьи

А.Н. Лотов Н.А. Шиндлер