Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2012 г. N 15АП-15200/12

город Ростов-на-Дону

25 декабря 2012 г.

дело N А53-29164/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей Захаровой Л.А., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ачарян К.А.,

при участии:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги": представителя по доверенности 61АА1773068 N НЮ-10/392 Устиновой Янины Игоревны;

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: представителя по доверенности от 03.07.2012 N 02.2-03-1768 Горбунова Виталия Викторовича;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2012 по делу N А53-29164/2012, принятое судьей Паутовой Л.Н., по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании незаконным и отмене постановления N 334/07-17/12 от 03.09.2012 о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор, заинтересованное лицо) N 334/07-17/12 от 03 сентября 2012 г. о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности), в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2012 оспариваемое постановление признано незаконным и изменено в части наложения административного штрафа в размере 50 000 рублей; судом уменьшен размер штрафа до 20 000 рублей. Решение суда мотивировано доказанностью факта наличия в действиях общества состава вмененного ему правонарушения, выразившегося в неисполнении в установленный срок законного предписания органа государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности. Однако судом установлено, что доказательств наличия обстоятельств, отягчающих административную ответственность, на которые указано в оспариваемом постановлении, фактически в материалах дела не имеется, что также подтверждено пояснением представителя административного органа в судебном заседании. Таким образом, суд пришёл к выводу о недоказанности оснований применения максимального размера наказания. При этом суд в качестве смягчающего ответственность обстоятельства признал отсутствие в материалах дела доказательств повторного совершения обществом однородного правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом в части изменения размера назначенного наказания, Ространснадзор обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение в обжалуемой части, сославшись на то, что общество ранее привлекалось к административной ответственности за совершение однородного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении станции Батайск на основании постановления от 30.01.2012 N 7/07-12/12, законность которого подтверждена вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов по делу N А53-6242/2012.

ОАО "РЖД" также обжаловало решение Арбитражного суда Ростовской области в апелляционном порядке, просит отменить решение и удовлетворить заявленные требования в полном объеме, сославшись на то, что им направлялись в адрес специализированных организаций проекты договоров на проведение оценки уязвимости, у контрагентов запрошены необходимые для заключения договоров документы, ряд договоров на оказание услуг по проведению оценки заключены. Кроме того, 14.02.2012 ОАО "РЖД" с ЗАО "НПП "ИСТА-Системс" заключен договор на проведение работ по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, в том числе станции Батайск, что свидетельствует об отсутствии вины общества в совершении вменяемого правонарушения.

Вместе с тем общество полагает, что невозможность проведения требуемой законом оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры в установленные сроки была вызвана отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы, а именно: в соответствии с Приказом Минтранса России от 26.07.2011 N 199, вступившим в законную силу с 13.09.2011, отменен Порядок проведения оценки уязвимости, утвержденный Приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87. В свою очередь, Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости утверждены Приказом Федерального агентства ж/д транспорта от 25.10.2011 N 515. Таким образом, заявитель полагает, что законодательное регулирование порядка проведения оценки было установлено только с октября 2011 года. При этом заявитель указывает, что соответствующая оценка уязвимости может быть произведена только аккредитованными организациями по утвержденным для них в установленном порядке тарифам. Однако первые тарифы вступили в действие только 02.08.2011, то есть по истечении двух месяцев с момента получения уведомления о включении объекта транспортной инфраструктуры ж/д станции Батайск в реестр категорированных объектов.

В отзыве на апелляционную жалобу Ространснадзор полагает доводы ОАО "РЖД" необоснованными и не соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу поддержал доводы апелляционной жалобы; с доводами апелляционной жалобы ОАО "РЖД" не согласился по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель открытого акционерного общества "Российские железные дороги" поддержал доводы апелляционной жалобы, а также не согласился с доводами апелляционной жалобы Ространснадзора.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 26.07.2012 Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании распоряжения временно исполняющего обязанности начальника УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора N 174 от 13.07.2012 проведена внеплановая выездная проверка в отношении железнодорожной станции Батайск - структурного подразделения Северо-Кавказской дирекции управления движением, филиала ОАО "Российские железные дороги", осуществляющего свою деятельность по адресу: пл. Железнодорожников, д. 1, г. Батайск, 346880, на предмет выполнения ранее выданного инспекторского предписания от 13.01.2012 N 000033 об устранении выявленных нарушений, срок исполнения которого истек 12.07.2012.

В ходе проверки установлено, что ОАО "РЖД" не выполнило требования инспекторского предписания от 13.01.2012 N 000033, а именно: в нарушение ст. 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", п. 5.7 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", Приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" на железнодорожной станции Батайск не обеспечено проведение оценки уязвимости.

Факт неисполнения требований инспекторского предписания от 13.01.2012 N 000033 об обеспечении проведения оценки уязвимости железнодорожной станции Батайск зафиксирован в акте проверки от 26.07.2012 N 159/07.

По результатам проверки государственным инспектором УГАН НОТБ ЮФО ОАО "РЖД" 26.07.2012 выдано инспекторское предписание N 000448, которым ОАО "РЖД" предписано в срок до 26.10.2012 устранить выявленные нарушения.

По факту невыполнения инспекторского предписания 15.08.2012 в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол N 400320 об административном правонарушении, предусмотренном частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении 03.09.2012 начальником отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЮФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта вынесено постановление N 334/07-17/12 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной ч. 10 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и подлежит отмене, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением по настоящему делу.

Повторно рассмотрев материалы дела, оценив доводы сторон, суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 названного Закона объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры, эксплуатационное вагонное депо Батайск внесено в реестр категорированных объектов.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации (далее - компетентные органы) реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности.

Согласно пункту 4 указанного Порядка реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка).

Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в реестр и о присвоенной категории или об его исключении из реестра.

Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона о транспортной безопасности оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с п. 5.7 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о присвоенной категории объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Таким образом, на заявителе, как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов.

Материалами дела подтверждается, что железнодорожная станция Батайск внесена в реестр категорированных объектов, ей присвоена 1 категория (реестровый N ЖСР 403254 от 17.05.2011). О присвоении реестрового номера и категории ОАО "РЖД" уведомлено 01.06.2011. Однако проведение вышеуказанных предусмотренных законом мероприятий на станции Батайск обществом не обеспечено.

Несоблюдение указанных требований закона послужило основанием для выдачи обществу предписания от 13.01.2012 N 000033 об устранении выявленных нарушений сроком исполнения до 12.07.2012.

Однако актом проверки от 26.07.2012 N 159/07 установлен факт неисполнения требований инспекторского предписания от 13.01.2012 N 000033 об обеспечении проведения оценки уязвимости железнодорожной станции Батайск.

Ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие в действиях общества объективной стороны правонарушения.

Вина общества выражается в непринятии всех необходимых и предусмотренных законом мер для обеспечения исполнения требований законного предписания в установленный срок.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в соответствии с которыми заявитель полагает, что у него отсутствовала реальная возможность исполнения указанной обязанности в установленный срок по причине отсутствия законодательного регулирования данного вопроса, являются необоснованными и не подтверждаются материалами дела.

Так, заявитель указывает, что Приказом Минтранса России от 26.07.2011 N 199, вступившим в законную силу с 13.09.2011, отменен порядок проведения оценки уязвимости, утвержденный Приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87.

Однако указанный довод не соответствует действительности, поскольку вышеназванным Приказом Минтранса России от 26.07.2011 N 199 внесены изменения в порядок проведения оценки уязвимости, в частности, была упрощена процедура проведения оценки уязвимости, а именно: исключено положение о том, что оценка уязвимости проводится специализированными организациями на основании методик проведения оценки. До внесения соответствующих изменений Приказом Минтранса России от 26.07.2011 N 199, как и после них, порядок проведения оценки уязвимости действовал и подлежал исполнению.

При этом утвержденные Приказом Федерального агентства от 25.10.2011 N 515 методические рекомендации, на которые ссылается заявитель как на документ, с даты введения в действие которого был урегулирован порядок проведения оценки, носят рекомендательный характер и адресованы специализированным организациям, в связи с чем не влекут для заявителя каких-то юридически значимых последствий. Поэтому, заявитель необоснованно ссылается на дату введения в действие указанных рекомендаций как на дату урегулирования порядка проведения оценки, в отсутствие которого невозможно было исполнить установленную Законом о транспортной безопасности обязанность по обеспечению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Также является необоснованной ссылка заявителя на позднее введение в действие (02.08.2011) первых необходимых и обязательных тарифов, на основании которых аккредитованные специализированные организации проводят оценку уязвимости, и в отсутствие которых невозможно осуществить обеспечение данной оценки.

Судом установлено, что Приказом ФСТ РФ от 17.06.2011 N 284-а установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, оказываемые специализированной организацией ООО "ТЭК-Сервис" (зарегистрировано в Минюсте РФ 01.07.2011 N 21237), Приказом ФСТ РФ от 17.06.2011 N 285-а установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, оказываемые специализированной организацией ФГУ "Краснодарский учебно-курсовой комбинат автомобильного транспорта" ("Краснодарский УКК АТ")" (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.06.2011 N 21218), Приказом ФСТ РФ от 17.06.2011 N 286-а установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, оказываемые специализированной организацией ЗАО "Эскорт-Центр" (зарегистрировано в Минюсте РФ 01.07.2011 N 21246), Приказом ФСТ РФ от 17.06.2011 N 287-а установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, оказываемые специализированной организацией ФГУП "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" ("УВО Минтранса России")" (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.06.2011 N 21217).

Все вышеуказанные тарифы были введены в действие с 19.07.2011, то есть до истечения трехмесячного срока со дня получения (01.06.2011) уведомления о внесении ж/д станции Батайск в реестр категорированных объектов, предоставленного субъекту транспортной инфраструктуры для проведения оценки уязвимости.

Ссылка заявителя жалобы на то, что им заключен договор на проведение работ по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, в том числе ж/д станции Батайск, от 14.02.2012, также не принимается судом, учитывая, что первые тарифы утверждены 19.07.2011, уведомление о включении объекта в реестр категорированных объектов получено обществом 01.06.2011. Таким образом, фактически только через 8 месяцев с даты получения уведомления о включении объекта в реестр категорированных объектов и через 7 месяцев с даты утверждения первых тарифов обществом заключен договор на проведение оценки уязвимости, при этом сама оценка не проведена ни в срок, установленный предписанием - до 12.07.2012, ни на момент рассмотрения дела в арбитражном суде.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении не допущено.

Вместе с тем судом установлено, что при назначении наказания административным органом не соблюдены положения части 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются, в том числе, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Как установлено судом первой инстанции, в оспариваемом постановлении N 334/07-17/12 от 03 сентября 2012 г. в качестве основания назначения максимального размера административного штрафа указано на наличие отягчающего ответственность обстоятельства, выразившегося в продолжении противоправного поведения ОАО "РЖД" несмотря на требование уполномоченных лиц о его прекращении. Обстоятельств, смягчающих ответственность, административным органом не установлено.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 4.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании указанной нормы постановление административного органа может быть признано незаконным и изменено в случае, когда арбитражным судом будут признаны смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Суд может признать эти обстоятельства в качестве смягчающих независимо от того, ходатайствовал ли заявитель об их учете на стадии рассмотрения дела административным органом (абзац 3 пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Исследовав и оценив фактические обстоятельства по делу, суд апелляционной инстанции считает возможным признать в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность общества, факт принятия им действий, направленных на устранение допущенного правонарушения, в частности, путём заключения договора от 14.02.2012 на проведение работ по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, в том числе ж/д станции Батайск.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно признал незаконным оспариваемое постановление в части назначения административного наказания в виде штрафа в максимальном размере 50 000 рублей и, руководствуясь абзацем 2 пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, определил в резолютивной части решения меру ответственности, назначенную с учетом названных обстоятельств дела.

Довод апелляционной жалобы административного органа о том, что обстоятельством, отягчающим ответственность общества, является повторное совершение однородного правонарушения, не принимается судом, поскольку в силу пункта 4 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела об административном правонарушении, отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении (абзац 2 пункта 10.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10). В этой связи недостатки мотивировочной части постановления, имеющие существенное значение для дела, не могут быть восполнены дополнительными пояснениями, представленными в суд апелляционной инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2012 по делу N А53-29164/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

Л.А. Захарова С.С. Филимонова