Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2012 г. N 15АП-14461/12

город Ростов-на-Дону

19 декабря 2012 г.

дело N А53-24080/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 декабря 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Захаровой Л.А., Гуденица Т.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Согомонян А.Н.,

при участии:

от заявителя - представитель по доверенности от 18.07.2012 N 1/378 - Савельева О.В., удостоверение,

от заинтересованного лица - представитель по доверенности от 22.11.2012 N 07/5910 - Шевченко Е.А., удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2012 по делу N А53-24080/2012

по заявлению Администрации г. Ростова-на-Дону

к заинтересованному лицу - Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу (далее - департамент, административный орган) о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Заявленные требования мотивированы тем, что администрация не является субъектом административного правонарушения. Водоохранная зона не установлена.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 22.20.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано наличием события административного правонарушения и его состава, вины администрации в его совершении.

Администрация г. Ростова-на-Дону обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просила отменить судебный акт, заявленные по делу требований удовлетворить. В обоснование жалобы указывает, что полномочия по организации работ по санитарной очистке территорий Правилами организации, сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Ростове-на-Дону делегированы администрациям районов города. В материалах дела отсутствуют юридически допустимые доказательства наличия водоохранных зон. Акт обследования и фотографии, представленные в материалы дела административным органом, являются недопустимыми доказательствами. Поскольку в отношении администрации выдано предписание, суд должен был проверить действия административного органа на соответствие Федеральному закону от 26.08.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. Указывает, что обследуемая департаментам территория находилась в границах муниципального образования город Ростов-на-Дону, чему имеется документальное подтверждение, и одновременно - в пределах водоохраной зоны. Ответственность администрации за организацию сбора, вывоза, утилизации мусора предусмотрена нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В судебном заседании участвующие в деле лица настаивали на доводах апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившим коллективным обращением жителей ул. Железнодорожный Нижний проезд г. Ростова-на-Дону (т. 1 л.д. 170) департаментом на основании распоряжения от 29.03.2012 N 30 (т. 1 л.д. 169) была проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства в водоохраной зоне и защитной прибрежной полосе р. Дон в районе Гниловского рейда, а также на территории жилого сектора, прилегающего к побережью реки в местах общего пользования по ул. Железнодорожный проезд от домовладения N31 до домовладения N85, пер. Рабфаковскому, пер. Чечеренскому, пер.Синявскому, пер. Бойцовскому, пер. Уманскому.

В ходе проверки 12.04.2012 было проведено обследование вышеуказанной территории, составлен акт натурного обследования (т. 1 л.д. 166-167).

В результате осмотра территории установлено, что обследуемый участок водоохраной зоны р. Дон (правый берег) представляет собой песчаную косу, протяженностью около 1,5 км., частично поросшую камышом, на которой на расстоянии 20-70 метров от уреза воды вдоль береговой полосы выявлены многочисленные очаги несанкционированного складирования твердых бытовых отходов (пластиковые и стеклянные бутылки, жестяные банки, полиэтиленовые пакеты, отходы древесины, тряпки, отходы резиновых изделий и др.).

Несанкционированные свалки мусора также выявлены в балках и склонах, расположенных в водоохраной зоне р. Дон (Гниловской рейд), прилегающих к частному жилому сектору по пер. Рабфаковскому, пер. Чечеренскому, пер.Синявскому, пер. Бойцовскому, пер. Уманскому г.Ростова-на-Дону.

Бытовые отходы в мешках, кульках и навалом складируются также по ул. Железнодорожный Нижний проезд непосредственно вдоль подъездных дорог, вблизи домовладений жителей, со слов которых своевременный организованный сбор и вывоз отходов (особенно в зимнее время) не осуществляется.

В ходе проведения обследования был опрошен гр. Жикривецкий Н.Н., проживающий по ул. Железнодорожный Нижний проезд, 83, который пояснил, что имеющее место скопление мусора стало возможным в результате отсутствия надлежащего регулярного сбора и вывоза ТБО (периодичность 1 раз в неделю и реже, а в зимнее время отсутствие спецтехники для сбора мусора полностью) соответствующими службами г.Ростова-на-Дону, а также вследствие отсутствия контейнерных площадок либо иных оборудованных мест для временного накопления мусора.

При визуальном осмотре склонов в районе пер. Уманского (родник Казачья Крынка) и в районе железнодорожного переезда (в районе пер. Рыболовецкий) обнаружены 2 выпуска ливневых вод диаметром 200 мм и 300 мм, ливневые воды по которым поступают с вышеперечисленной территории по загрязненным отходами склонам балок в р. Дон.

Обследуемая территория находится в границах Железнодорожного района г.Ростова-на-Дону, осмотр произведен с участием представителя администрации Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону, приглашенного на проведение осмотра в качестве уполномоченного представителя письмом от 05.04.2012 N 90/3/12 (т. 1 л.д. 168).

По результатам осмотра территории составлен акт натурного обследования от 12.04.2012. Осмотр осуществлялся с проведением фотосъемки (фототаблица к акту натурного обследования - т. 1 л.д. 146-152).

В связи с установлением факта несоблюдения требований природоохранного законодательства в водоохраной зоне р. Дон в границах муниципального образования г. Ростов-на-Дону департаментом определением от 12.04.2012 N 0062/03/000030/2012 возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования (т. 1 л.д. 163-165).

Исх. от 01.06.2012 N 140/3/12 администрация извещена о составлении протокола об административном правонарушении 13.06.2012 в 12-00.

13.06.2012 в отсутствие законного представителя администрации, извещенной надлежащим образом о месте и времени составления протокола (т. 1 л.д. 86), должностным лицом административного органа составлен протокол об административном правонарушении N 0062/03/000030/2012 по ч. 2 ст. 8.13 КоАП РФ (т. 1 л.д. 81-85).

Определением от 13.06.02012 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 27.06.2012 на 12-00 (т. 1 л.д. 86), о чем администрация уведомлена посредством почтового отправления с уведомлением (т. 1 л.д. 79).

Постановлением о назначении административного наказания от 27.06.2012 N 0062/03/000030/2012, вынесенным в отсутствие представителя администрации, администрация привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 000 руб. по ч. 2 ст. 8.13 КоАП РФ (т. 1 л.д. 70-77).

Также 27.06.2012 в отношении администрации вынесено предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N 0062/03/000030/2012.

Постановление о привлечении к административной ответственности оспорено администрацией в арбитражный суд в рамках настоящего дела.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление является законным и не нарушает права и законные интересы администрации.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с ч. 2 ст. 8.13 КоАП РФ невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до трех тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

На основании части 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

- до десяти километров - в размере пятидесяти метров;

- от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров;

- от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров. Частью 15 вышеуказанной статьи предусмотрено, что в границах водоохранных зон запрещается, в том числе размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ.

Судом первой инстанции правильно установлено, что водоохранная зона реки Дон, в районе Гниловского рейда, а также на территории жилого сектора, прилегающего к побережью реки в местах общего пользования по ул. Железнодорожный проезд от домовладения N 31 до домовладения N 85, пер. Рабфаковскому, пер. Чечеренскому, пер.Синявскому, пер. Бойцовскому, пер. Уманскому, которая явилась объектом проверки департамента, расположена на территории муниципального образования город Ростов-на-Дону, что подтверждается материалами дела и не оспаривается администрацией.

При таких обстоятельствах отклоняется довод администрации об отсутствии события правонарушения в связи с неустановлением водоохранных зон соответствующим ненормативным актом, поскольку порядок определения границ водоохранных зон установлен Водным кодексом Российской Федерации. Отсутствие специальных информационных знаков, невынос водоохранных зон на местность не меняет специального режима примыкающих к береговой линии реки Дон территорий.

Подпунктами 11, 24 и 36 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а также осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов.

Пунктами 1 - 3 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

К вопросам местного значения муниципального района относятся:

- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

К вопросам местного значения городского округа относятся:

- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии со статьей 18 Устава города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.2011 N 211, город Ростов-на-Дону является единым муниципальным образованием. Деление на районы как на внутригородские административно-территориальные единицы осуществляется в целях обеспечения оптимальной системы управления, приближения населения к создаваемым на территории районов органам местного самоуправления, расширения возможностей решения местных вопросов в интересах и с учетом мнения жителей различных районов города и не должно нарушать целостность городского муниципального образования.

Согласно ст. 21 Устава к вопросам местного значения муниципального образования относятся, в том числе: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах города; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно ст. 46 Устава к исполнительно-распорядительным полномочиям администрации города относится, в том числе: обеспечение проведения на территории города мероприятий по охране окружающей среды; организация сбора, вывоза и переработки бытовых и промышленных отходов.

При этом распределение полномочий, в том числе, и в отношении мероприятий в области охраны окружающей среды, между администрацией и администрациями районов не снимает с администрации контрольных и иных полномочий, возложенных на нее Законом о местном самоуправлении.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено что администрация, как орган местного самоуправления обязана принимать меры по охране окружающей среды на территории муниципального образования, в том числе по недопущению загрязнения земельных участков, расположенных в водоохраной зоне или в прибрежной защитной зоне водного объекта - реки Дон, являющихся местами общего пользования, отходами производства и потребления.

В отношении довода апелляционной жалобы о неотносимости к материалам дела акта проверки и фототаблицы к нему апелляционная коллегия полагает необходимым указать на следующее.

В соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ; составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ; вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

Исходя из материалов дела, дело об административном правонарушении было возбуждено определением от 12.04.2012, на основании акта проверки от 12.04.2012 и фототаблицы к нему.

Следовательно, с этой даты и стали обязательными для должностных лиц административного органа требования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на неисполнение которых указано судом и заявителем по делу.

На этом основании собранные административным органом в обоснование вывода о правонарушении доказательства не могут быть признаны полученными с нарушением требований КоАП РФ, поскольку их сбор нормами КоАП РФ не регламентировался.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит прямого запрета на использование доказательств, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении.

По существу администрация факты, зафиксированные в акте и фототаблице, не оспаривает, ссылаясь на процедурные нарушения при его составлении. Указанных нарушений апелляционная коллегия не усматривает.

Таким образом, судом первой инстанции сделан основанный на обстоятельствах дела вывод о том, что постановление департамента от 27.06.2012 N 0062/03/000030/2012 является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2012 по делу N А53-24080/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Л.А. Захарова Т.Г. Гуденица